农村基层组织治理研究 —— 以农村土地征收补偿分配为视角


宋伟锋

 
【法宝引证码】CLI.A.4109580
【学科类别】行政法学
【出处】《产权法治研究》2018年第1期
【写作时间】2018年
【中文摘要】当前社会转型期,农村基层组织治理成为依法治国的头等课题。土地征收补偿纠纷不断,村干部侵吞、截留征地款,监督虚化,民意诉求得不到救济,引发社会群体事件,成为基层组织混乱的缩影。本文以土地征收补偿分配纠纷解决为切入口,探讨畅通法律实施路径,建议强化省级政权指导,完善土地征收补偿分配规范与救济机制,来破解基层组织治理的困境。
【中文关键字】土地征收;家族势力;基层组织治理
【全文】




       一、问题提出
 
  (一)农村土地征收补偿分配问题层出
 
  “三农”问题历来是党和国家关注的热点问题,然而国家经济转型中,国家反哺农业的惠民措施不断推出,真正惠及老百姓身上的有多少不得而知,影响惠民措施贯彻落实的最后一环是基层组织——村镇组织。2018年,党中央加强对县级政权的管理,举办全国县委书记培训班,可见,中央已开始注意到县级组织的现管作用,但是村镇组织还未受到重视,致使村镇组织管理监督不到位。近年来,圈地、卖地成为地方政府财政收入的一部分,征地成为城市扩充发展的一种现象,征地补偿成为部分基层组织官员眼里的一块“肥肉”。
 
  案例1:2014年3月21日凌晨,山东平度杜家疃村村民守在帐篷里阻止开发商施工,被人纵火行凶,造成一死三伤。村民与开发商对抗的背后,是城镇化迅速推进大背景下,征地过程中村民与村委会负责人之间的利益纠纷。据村民说,杜群山以每张选票平均1000元贿选,成为村主任。未召开村民大会以“上级党委决定”的旗号将地卖掉,对村民质疑回答:“卖地这事是政府行为,你们爱上哪儿上访去哪儿上访,爱去找谁去找谁。”村委会截留20%的征地款,对卖地被骗和村干部涉嫌贪污征地款,引发村民不满,造成3.21纵火事件[1]。
 
  案例2:2013年10月22日下午,云南晋宁县公安机关在晋城镇依法传唤2名嫌疑人后,引发广济村村民聚集,现场工作人员和途经该地的公务人员遭村民堵截,30余辆公务车被打砸,26名公安民警和1名协警不同程度受伤。据报道,村民称群体事件因征地引发[2]。
 
  征地补偿款截留、分配不均等问题不断曝光,严重影响了党和国家在群众中的形象,激化社会矛盾,造成上访及社会群体事件层出不穷。
 
  (二)基层组织治理已成为解决农村问题的关键
 
  征地问题成为政府和农村热点问题,也是引发上访或群体事件的火药桶。据乐思网络舆情监测系统对2014年1月至2014年12月19日前的监测数据显示,2014年我国涉及暴力征地事件22起,平均每月发生2起[3]。土地是农民生命之源,生存之本。土地征收严重影响被征地农民生存权[4]。土地征收补偿分配问题作为征地问题的一部分,理所当然地成为引起群体事件导火索。农村基层组织管理不规范是导致土地征收补偿分配不均、截留等问题的根源。农村基层组织管理失灵的症结何在?
 
  二、引发基层组织管理失灵缘由
 
  (一)基层组织监督缺位
 
  我国宪法赋予基层组织民主自治权力,2010年修改的《村委会组织法》“总则”第一条明确村民自治、基层民主的治理原则。第四条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”从中可以看出,村民自治离不开党的领导,党的领导在支持村委会行使职权的同时,要保障村民自治、民主权利实现。
 
  而实践中,部分村干部(村支书或村主任等)打着党领导的旗号肆意践踏村民合法权益,歪曲了党领导的含义,从而给党的形象抹黑,以至于部分村民渐渐对党的方针政策缺乏信任。比如,在征地问题中,村干部代表村民协助政府签署征地补偿、分配方案,却被村干部误认为自身权力,签署征地补偿、分配方案个人独裁,缺乏村民会议的民主讨论,村民稍有不同意见,就会被打压或排斥(如“不同意,不给你分1分钱”等言语)。党的领导在基层组织已经渐渐成为部分村干部践踏民意的权力,致使党与群众关系疏远。在征地过程中,引发暴力群体事件是党和政府与群众关系紧张的真实写照。其实,对基层组织监督就是对基层村干部的监督,暴力群体事件就是对村干部行使职权监督不力的恶果。在农村,原有的乡土习惯有所冲破,市场经济下,部分村干部陷入经济利益的漩涡,以牟取私利为己任,丧失为村民服务的原则。
 
  现有的基层治理方式,对村级组织监督弱化,放大了村民自治,导致村民自治权成为部分村干部牟取私利的工具。据报道,温州10名村干部瓜分价值18亿元的316套安置房,凸显村干部腐败问题日益严重,村干部权力失控[5]。据《人民日报》,2014年7月,中央巡视组工作报告曾痛陈,一些地方“乡村干部腐败问题凸显,‘小官巨腐’问题严重”。另有统计显示,自2013年以来,全国各地公开村干部违纪违法案件171起,其中,涉案金额超过千万的案件有12起,总金额高达11亿元[6]。村干部腐败是基层治理权力失控和监督错位的表现,如何把权力关进制度的笼子,对基层治理来说举步维艰。
 
  (二)农村家族势力影响
 
  家族势力成为干涉农村基层组织民主自治的顽疾。家族等同于宗族。宗族,是同一父系的人们群居,有着共同的土地财产和宗庙,祭祀着同一祖宗,甚至还有共同墓地等的一个以血缘为基础的组织和社会团体[7]。在利益驱动下,农村家族势力以贿选、安插代理人及结亲等方式,成为其践踏基层民主的主要途径。膨胀的家族势力对集体利益置若罔闻,而以家族利益为核心,对群众上访等矛盾纠纷化解不利,容易引发群体事件。据《西安晚报》报道,2014年,西安市未央区徐家湾街道北辰村党支部原书记葛七宝曾自称“我是政府”,要把警察“铐到村委会去”,被网友称为“西安最牛村支书”[8]。作为党在基层的形象代言人,村支书的霸道与无理,破坏了基层民主自治,严重扰乱农村基层自治制度落实。在土地征收中,征收补偿分配方案、安置协议等补偿标准、补偿范围,往往反映的是有家族势力影响的村支书等基层“官员”的意志,农民很难参与征收补偿方案中来。
 
  (三)现有土地征收补偿分配规范与机制失灵
 
  1.现有土地征收补偿分配失范
 
  现行《土地管理法》第五十条规定:地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。对补偿款分配不明确,以至于实践操作中,部分村干部打着本村发展基金的名义,侵吞、截留、私分征地补偿款。在案例1中,“3·21”平度纵火事件起因就是村委会截留征地补偿款20%,引发群众不满造成的。在现有土地增值收益分配方案中,农民拿到收益10%—15%,开发商拿走20%—30%,剩下的被地方政府拿走[9]。在补偿款利益分配中,农民本身比例最小,更何况还要被部分村干部以各种名义截留,真正到农民手里的少之又少。
 
  2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)第二十三条规定:“承包地被依法征收,放弃统一安置的家庭承包方,请求发包方给付已经收到的安置补助费的,应予支持。”根据《土地管理法》第四十七条第二款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”因此,安置补偿款作为征地补偿组成部分,从上述规定看,被征地农民有权请求村集体发放征地补偿,村集体没理由截留。《解释》第二十四条规定:“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”该条解释只规定村集体负责在集体成员内部分配土地补偿费,也未赋予村集体截留补偿款的权力。《土地管理法实施条例》第二十六条规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有……安置补助费由农村集体经济组织管理和使用,不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置个人。该规定也未说明村委会有截留征地款的权力。
 
  在征地补偿费分配中,集体组织成员身份是关键因素。目前,法定识别集体成员身份的衡量标准是户籍,可量化,可操作。在实际分配中,各村集体有自己的分配规则,有的不给公务员身份本村村民分配,有的不给教师身份分配,这些情况存在于征地纠纷中。本村选民身份认定基础以《村委会组织法》规定本村户籍为准。而司法实践中,各地法院与基层组织身份认定不一致,以至于出现法官、村干部自由裁量权滥用,如基层组织多数人的“民主暴政”对少数村民权益的侵害。
 
  2.土地征收补偿分配救济机制缺乏
 
  土地征收纠纷不断出现,但相应的救济机制不畅通,致使农民权益无人问津,从而引起上访、自焚等群体事件,影响社会稳定。在新型城镇化过程中,土地纠纷日益增多,农村群体事件中,65%以上是土地征收引发的群体事件[10]。然而,现有的土地纠纷救济混乱,农民救济无门。受利益瓜葛,救济裁判公正性欠缺,以至于农民宁愿不惜千里迢迢京城上访、告状,也不相信本地行政、司法救济手段。
 
  政府批准自身制定的土地征收方案,然后公布征收方案,听取和征求农民意见。农民作为集体土地的所有者无法参与征地过程,知情权及参与权丧失,成为引发征地纠纷的主因,而征地争议裁定时,政府以裁判员和运动员身份出现[11]。对于体现政府意志的征地方案,我们很难期待其反过来支持农民的异议,更能主动为异议农民主持公道,土地管理部门与当地法院都难逃政府利益的导向,这缘于一项征地方案涉及本地的经济建设重大决策,维持农民权益必然导致项目搁置,工程拖延。这也是村干部腐败治理难的死结所在,基层政府与基层村干部有着共同利益,村干部为征地项目开道,保证项目实施,政府对村干部的管理方式采取“睁一只眼闭一只眼”态度。久而久之,基层组织管理混乱,监督缺失,村干部个人权威至高无上,俨然一个“土皇帝”,以至于堕落腐败,基层组织已不是党领导的根据地了,而演变成为部分村干部自家后花园了。
 
  三、基层组织治理迫在眉睫
 
  (一)基层组织无序化与依法治国的理念格格不入
 
  基层组织治理刻不容缓,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出深化基层组织依法治理,畅通群众利益协调的法律渠道,健全救济救助机制。然而,在当前征地中,引发的征地纠纷导致的群体性事件,严重影响了依法治国的政策方针。土地纠纷中,凸显的村干部侵吞、截留征地款,侵害农民权益问题,足以说明基层组织管理瘫痪,村干部个人独裁,基层组织与依法治国相背离,沦为人治的地步。
 
  在法治文明的今天,基层组织无序化不符合时代潮流,与当初实行群众自治制度的初衷相违背,村民自治不是村干部自治,民主选举不是贿选或以欺诈、威胁等暴力与金钱手段选举。依法治国就是要创建一个法治有序的规则社会,给民众一个表达民意、权益得到保障的生存环境。无序化的基层组织阻碍民意诉求,村干部个人权益凌驾于农民权益头上,社会公正无法彰显。
 
  (二)基层组织混乱影响社会稳定
 
  基层组织是治国之基,是社会稳定器。基层组织是党和国家重大方针、决策贯彻落实的最后一环,如协助党和政府落实惠民措施、征地补偿款发放等工作。不少地方政府要扩大城市发展空间的用地规模,为造形象工程,捞取个人政绩铺平道路[12],因而违法征地、占用农村集体土地主体,地方政府占据很大比例[13]。一旦基层组织出问题,民意无从得知,国家政策就会缺乏可行性。久而久之,基层官员的胡作非为成为民众眼中党和国家的行为,对党的执政能力失去信心。
 
  土地征收纠纷集中反映当前基层组织混乱的一个缩影。基层组织协助政府落实土地征收工作中,不按照征收程序,以部分村干部利益为核心,侵害群众权益,造成小官巨贪和群体事件不断暴露的现象。因此,治理基层组织对社会稳定显得尤为重要。
 
  四、基层组织治理的现实路径
 
  (一)畅通法律法规实施渠道
 
  基层组织治理的头等课题是落实法律法规,寻找法律法规在基层组织被架空的根源,否则制定再多的法律都无实际意义。基层组织监督机制形同虚设,在于基层政府与部分村干部利益纠葛,也就有了村干部在实施征地的政策中窃取集体和群众利益,基层政府很少过问,村干部胆子更大,“我就是政府”,这是何等的“威武”。搞清楚政府与基层组织的利益瓜葛后,破解方法就是切断政府与基层组织利益链。
 
  这就要求政府做出建设规划与招商引资时,需要科学论证,严格依法,不得为了个人政绩,拍脑袋决定项目。政府征地项目建议提出后,发布公告听取民意,认真做好项目民意调研,制定征地方案。只有这样,批准征地时,征地决策才能更容易被群众接受。政府也无须借助村干部的霸道横行来贯彻计划。政府对村干部无利益诉求,则更会公正按照法律法规对基层组织指导、监督,村干部的个人行为也就受到制度约束了。
 
  (二)加强省级政权指导监督基层组织
 
  基层组织治理是一个系统工程,不是简单某个贪官治理的问题,基层组织治理不能像割韭菜,而要有良性机制指导。中央党校举办全国县委书记培训班,习近平总书记亲自讲课,也是中央注意到县级政权基础作用,政策落实的执行者缘故,加强基层政权管理力度,是治国理政的导向。在全国部分省份试点的省直管县,司法机关省级垂管都是加强对基层政权管理的折射。
 
  目前,基层组织与县乡政权关系密切,利益关系紧密,具体工作中难免偏袒,损害群众、村集体利益。乡镇对村委会等基层组织指导问题层出,加强村委会指导非常有必要。建议强化省级超越县乡政权组织指导村委会工作,能够真实了解、反馈民情民意,监督上级政策落实情况。村委会等基层组织虽然属于群众自治组织,但《村委会组织法》规定党在村委会的核心领导作用,省级政府监督既符合党的领导政策要求,又能避免地方保护主义。
 
  (三)完善土地征收补偿分配规范与机制
 
  现行《土地管理法》对土地征收补偿分配规定模糊不清,补偿纠纷救济机制不完善,群众利益无法保障。《解释》第一条规定:“……集体经济组织成员就分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。”规定含糊,是土地补偿费数额分配到各成员的土地补偿费数额还是征地补偿分到集体待分配的总数额。民事诉讼不受理,那行政诉讼呢?建议《解释》修改时作明确规定。
 
  《土地管理法》及《土地管理法实施条例》《解释》对土地补偿费未作明确归属规定,土地补偿费分配成为争议热点,分给谁成为纠纷的关键。村委会等往往对不满征地方案或需求救济的村民,以不符合分配土地补偿费身份拒绝分配给村民。建议立法规定土地补偿分配归属,对村委会是否有权截留土地补偿费做出规定,规定村委会不得截留,否则容易成为村干部侵吞的口实。建议将集体经济组织成员资格要件以立法形式列明,明确成员条件:①具有本村户籍;②满足连续缴纳医疗、养老等手续三年以上;③具有本村选民资格;④领取农业补贴款三年以上;⑤本村刚出生不满一岁的新生儿不受②③④规定限制;⑥其他情形。
 
  土地征收补偿分配救济机制呈现多头治水,越治越乱的情况。现有土地补偿救济方式为行政、司法手段。农民遇到土地征收补偿分配纠纷,国土资源管理部门和法院都受政府左右,国土局更是政府的一个部门,裁决以政府项目有力推进为主导,农民权益很难受到重视。如何破解现有土地纠纷救济困境,增加群众对党的执政能力的信心。裁决结果的公正性和权威性需要专门裁决机构保证[14]。建立土地补偿分配纠纷裁定专门机构,具体由省级政府部门组织,如土地纠纷裁决部门裁定方式实行少数服从多数,从省国土部门、省高院、专家学者三方组成,具体操作可以建立一个土地裁判人才库,如陪审员机制,随机选择,避免地方利益影响,也减轻法院裁判压力。依法治国不是说所有问题都由法院解决,依法治国的本质是全民、全体部门的法治,土地行政裁决部门依法裁定纠纷也是法治的一部分。

 

【作者简介】
宋伟锋,克拉玛依市人民检察院助理检察员。
【注释】
[1]王瑞锋、杨锋:《平度纵火暴行背后的征地纠纷》,载《新京报》2014年3月27日。
[2] http://news.wehefei.com/html/201310/2492461054.html, 2016年4月24日最后访问。
[3] http://www.knowlesys.en/wp/article/7294, 2016年4月28日最后访问。
[4]郭洁、李新仓:《集体土地征收补偿市场标准立法构建》,载《理论月刊》2015年第10期。
[5]陈勇:《温州10名村官瓜分316套安置房成建国后村官集体贪污最大案》,http://www.qlwb.com.cn/2013/0817/26749.shtml, 2018年7月1日最后访问。
[6]李斌:《以治理法治化铲除“村官腐败”》,载《人民日报》2014年11月5日。
[7]徐小龙:《宗族文化对新农村建设的消极影响及其对策》,载《陕西教育学院学报》2008年第11期。
[8]程慧:《委员:反腐不能像割韭菜要动真格》,http://www.china.com.cn/cppcc/2015-02/12/content_34802780.htm, 2018年7月1日最后访问。
[9]《征地补偿标准有望提高》,http://roll.sohu.com/20121130/n359170239.shtml, 2018年7月1日最后访问。
[10]于建嵘:《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题研究》,载《调研世界》2005年第3期。
[11]练丹琴:《农村集体土地征收的困境与对策探析》,载《山西师大学报(社会科学版)》2015年第S2期。
[12]宋才发:《农业用地保护的法制规范研究》,民族出版社2013年版,第179页。
[13]宋才发、李文平:《农村集体土地征收制度改革中的法律问题探讨》,载《贵州社会科学》2015年第7期。
[14]刘海霞:《征地补偿安置争议裁决制度的反思与重构》,载《广西政法管理干部学院学报》2015年第4期。




本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。

本文转自北大法律信息网,版权属原作者所有。如有问题,敬请及时联系我们。

      运营单位:北大法宝学堂 客服电话:010-82668266-808 客服手机:15801349397(微信同号)

      免责声明:本网课程中老师的观点,仅代表其个人观点。