企业破产法实施三十年大数据分析报告


郭叶   彭重霞   朱雨婷

 

【法宝引证码】CLI.A.0109400
【学科类别】破产法
【出处】“破产实务前沿”第2辑《破产重整实务指南》
【写作时间】2018年
【中文摘要】1988年《企业破产法(试行)》实施三十年,与破产法有关的立法情况、在司法审判实践中的应用情况也越来越引起业界的关注。本报告以“北大法宝”法律法规、司法案例库中与破产有关的数据作为分析样本,梳理三十年来我国破产法的发展历程、立法与司法实践应用情况和破产案例的数据特点,以期揭示我国破产法的发展历程、实施状况以及破产案例的数据特点,为业界研究在供给侧结构性改革背景下如何推进我国企业破产立法以及在司法审判实践中的运用提供参考。
【中文关键字】企业破产法;大数据分析;立法应用; 审判实践
【全文】




       一、与破产有关的法律法规的发布情况
 
  1986年12月2日《企业破产法(试行)》发布,我国第一部破产法诞生。时隔二十年后,《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)于2006年8月27日发布,2007年6月1日实施,《企业破产法(试行)》同时废止。该法的出台为解决企业深层次矛盾,优化资源配置,提升企业质量发挥了重要作用。
 
  《企业破产法》实施后,为正确适用该法,结合审判实践,最高人民法院又于2011年和2013年发布了两部关于适用《企业破产法》的司法解释,即2011年9月26日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》(以下简称《规定(一)》)和2013年09月16日实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定(二) 》(以下简称《规定(二)》)。
 
  截至2018年8月15日,“北大法宝”法律法规库中与破产有关的法律法规635篇,其中中央法规170篇,地方法规465篇。本报告以中央法规为研究对象,从发布年份、效力级别、发布部门、时效性、法规类别五个维度对与破产相关的法律法规进行数据分析。
 
  (一)发布年份
 
  从发布年份跨度来看,达65年之久。最早发布与破产有关的两篇司法解释性质文件是1954年最高人民法院发布的《最高人民法院办公厅关于破产工商户拖欠保险费处理意见的函和《最高人民法院转发中财委复本院东北分院关于私营企业破产后偿还无抵押品的银行贷款的程序问题的公函的函 。最新两篇司法解释性质文件是2018年最高人民法院发布的《最高人民法院印发<全国法院破产审判工作会议纪要>的通知》和《最高人民法院发布10起全国法院破产典型案例》。
 
  从1954年至今,有32年发布涉破产类法规,平均每年发布5.3篇,发布数量最多的是1997年,数量达到23篇,其次是2001年和2003年各发布12篇,2016年发布了11篇,1998年发布了10篇,其余年份发布数量均少于10篇。值得关注的是,我国在1954年至1957年连续4年发布了5篇与破产有关的法律法规,直到1986年《企业破产法(试行)》发布,中间28年之久未再发布与破产有关的法律法规。1988年《企业破产法(试行)》实施之后,从1990年起,除2015年之外,每年都发布与破产有关的法律法规。

 
图1  发布年份
 
  (二)效力级别
 
  “北大法宝”法律法规效力级别设置有8大层级22个小级别的划分,与破产有关的法律法规的效力级别涉及法律、行政法规、司法解释(包括司法解释性文件)、部门规章、团体规定和行业规定等6大层级10个小级别。其中,部门规章中的部门规范性文件最多,有65篇,总占比38%;其次是司法解释性文件,有46篇,总占比27%;司法解释有15篇,总占比9%,部门工作文件、两高工作文件、行业规定等其他效力级别的文件共有44篇,总占比之和为24%。

 
图2  效力级别
 
  (三)发布部门
 
  与破产相关的法律法规的发布部门涉及全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国务院各机构、中央其他机构。国务院各机构发布数量最多,为80篇,总占比45.7%,其中又以财政部发布数量最多,有28篇,劳动与社会保障部(已撤销)次之,数量为22篇。其次最高人民法院发布有67篇,总占比38.3%。中央其他机构包括党、工青妇、协会等机构发布22篇,总占比12.6%。国务院、全国人大常委会、最高人民检察院发布相对较少,分别为3篇、2篇和1篇,总占比分别为1.7%、1.1%和0.6%。

 
图3  发布部门
 
  (四)时效性
 
  “北大法宝”法律法规时效性分为现行有效、失效、已被修改、尚未生效、部分失效五种情形,在170篇与破产相关的中央法律法规中,时效性仅涉及两种,分别为现行有效的有141篇,总占比82.9%,失效的有29篇,总占比17.1%。

 
图4  时效性
 
  (五)法规类别
 
  与破产相关的法律法规的法规类别涉及企业、劳动工会、民事诉讼、国有资产、经济审判、税收、财务等31个领域,且主要集中于企业类别中,数量有69篇,总占比40%。数量最少的主要分布在机关工作、律师、知识产权、审计等类别中,数量均只有1篇。

 
图5 法规类别
 
  二、与破产有关的法律法规的应用情况
 
  (一)在法律法规中的应用
 
  在170篇与破产有关的中央法律法规中,有101篇被应用,其中有73篇被其他法规所应用,还有28篇被法学期刊及其他数据应用。在法律法规中被应用数量在10篇以上的有16篇,其中,《企业破产法》被应用次数最多,高达392篇,远多于其他法律法规,其次是《企业破产法(试行)》也被123篇法律法规应用。应用数量排在第三位的是《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知 [1997.03.02]》,数量为93篇。

 
图6 在法律法规中的应用
 
  (二)在司法案例中的应用
 
  与破产相关的101篇被应用的法律法规中,有63篇被应用于司法案例。其中,12篇被100例以上的司法案例应用,应用最多的是《企业破产法》,数量约3.2万余例。2002年发布的司法解释《最高人民法院关于审理破产案件的若干规定》(以下简称《规定》)、2013年发布的《规定(一)》、2011年发布的《规定(二)》和1994年发布的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》应用的案例也相对较多,分别有1775例、1489例、1216例、1083例。

 
图7  在司法案例中的应用
 
  (三)破产法在审判实践中的应用
 
  1.《企业破产法(试行)》的应用
 
  自1986年《企业破产法(试行)》发布到2006年《企业破产法》发布,20年间,应用该法的司法案例仅有551例。《企业破产法(试行)》共有43条,其中被司法案例应用的法条有31条,12条未被应用。案例应用数量10例以上的共有8条,第4条被应用数量最多,被75例案例应用。其次是第37条,被45例案例应用。案例应用最少的数量为1例,分别是第6条、第13条、第17条、第30条、第33条和第36条。

 
图8 《企业破产法(试行)》法条的应用
 
  2.《企业破产法》的应用
 
  《企业破产法》实施至今,已有11年,应用该法的司法案例有3.2万余例。《企业破产法》共136条,被司法案例应用的共计130条,有6条未被应用。被应用法条中,案例应用数量达1000例以上的法条有17条,依次是第2条、第46条、第7条、第21条、第3条、第10条、第58条、第48条、第25条、第19条、第18条、第113条、第107条、第32条、第44条、第20条、第120条。其中,被应用最多的是第2条,共5491例。该条是对《企业破产法》的适用范围与破产原因的规定,因此,在法院审理破产案例中经常被应用。未被应用的法条有6个,分别为第54条、第68条、第74条、第103条、第104条、第126条。

 
图9 《企业破产法》法条应用
 
  (四)司法解释在审判实践中的应用
 
  为了更好的适用《企业破产法(试行)》,最高人民法院1991年发布的第一部开创性、系统性的司法解释《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉若干问题的意见 》(以下简称《意见》),与试行的企业破产法共同构成前15年人民法院审理破产案件的基本规范,是2002年最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》起草的范本和基础,为2006年修订颁布《企业破产法》奠定了坚实的司法实证基础。《意见》的应用法规有5篇,应用案例有60例。本法共76条,在司法案例中被应用的有27条,未被案例应用的有49条。
 
  2007年《企业破产法》施行之后,最高人民法院于2011年和2013年先后又发布了两篇司法解释。2011年发布的《规定(一)》共计9条,全部应用于司法案例,应用案例为1216例,2013年发布的《规定(二)》共计48条,已被司法案例应用的有41条,应用案例为1489例,未被案例应用的有7条。

 
图10 司法解释的司法应用

 
图11 司法解释具体条文的司法应用
 
  在 《意见》已被应用的27条法条中,被应用最多的是第22条,有14例,被应用较少有11条,均仅有1例。

 
图12 《意见》法条的应用
 
  在《规定(一)》已被应用的9条法条中,被应用最多的是第1条,有859例,被应用较少的是第5条和第8条,均仅有3例。

 
图13 《规定(一)》法条的应用
 
  在《规定(二)》被应用的41条法条中,应用案例50例以上的法条共有9条,其中,第47条被应用最多,有259例,未被应用的有7条。

 
图14 《规定(二)》法条的应用
 
  三、与破产有关的司法案例情况
 
  “北大法宝”与破产有关的纠纷的司法案例有3.6万余例,其中,指导性案例、公报案例、典型案例以及核心出版物刊登的案例共计195例。本文从案由分布、参照级别、审结年份、地域分布、审理法院、审理程序、文书性质八个维度归纳分析与破产有关案例的数据特点,探究有关破产纠纷案例呈现的趋势。
 
  (一)案由分布
 
  “与破产有关的纠纷”案由是《最高人民法院印发修改后的<民事案例案由规定>的通知》(以下简称《民事案由规定》)(法[2011]42号)中的第七大部分的“与公司、证券、保险、票据等有关的民事纠纷”一级案由项下第四大类的二级案由,项下又细分16个三级案由,其中“破产债权确认纠纷”和“取回权纠纷”两个案由分别细分出第四级案由各2个。“北大法宝”中,与破产有关的纠纷案例涉及《民事案例案由规定》规定中的全部破产类案由,其中,申请破产清算案例最多,约1.5万例,总占比约41%;其次是破产债权确认纠纷案例,有9127例,对外追收债权纠纷排名第三,为5127例;破产抵销权纠纷案例最少,仅有2例。

 
图15 案由分布
 
  (二)参照级别
 
  从“北大法宝”司法案例的八类参照级别来看,与破产有关的指导性案例1例(2016年12月28日发布的第15批指导性案例 第73号),公报案例5例,典型案例70例(最高人民法院发布20例,地方法院发布50例),经典案例119例,应用案例4例(援引指导性案例的案例),具有一定参考价值的法宝推荐案例8千余例,普通案例约2.7万例。
 
  目前,最高人民法院发布的指导性案例中,与破产有关的仅有1例,即指导性案例第73号--建总集团有限公司诉安徽天宇化工有限公司别除权纠纷案。根据“北大法宝”对指导性案例实证应用的研究,有3例应用案例。
 
  最高人民法院先后两次集中发布20例破产类典型案例。分别是2016年6月15日发布的《最高人民法院发布10起关于依法审理破产案例、推进供给侧结构性改革典型案例》和2018年3月6日发布《最高人民法院发布10起全国法院破产典型案例》。

 
图16 参照级别
 
  (三)审结年份
 
  与破产有关的3.6万余例案例中,最早审结的是1992年的上海科教文设备总公司申请破产还债案。2005年至2017年审结的案例数量逐年增加,2012年至2017年增幅较大,特别是2013年至2014年增幅达到300%,2015年至2016年增幅也可观,有51%。2017年数据达到9742例,达到历史最高值。

 
图17 审结年份
 
  (四)地域分布
 
  与破产有关的案例的审理法院所在地域已覆盖全国除港澳台地区外31个省、市、自治区,其中,案例数量最多的是浙江省,有7829例,总占比约19%。其次是江苏省,有3804例。四川省、广东省则分别有2851例、2472例。湖南省、湖北省、山东省、安徽省、重庆市、北京市、吉林省7个省、市均在1000例以上。其余省份的案例相对较少。

 
图18 地域分布
 
  (五)审理法院
 
  在3.6万余例与破产有关的纠纷案例中,审理法院有两千多家,其中,浙江省绍兴市柯桥区人民法院审理的与破产有关的纠纷案例最多,有848例,其次是广东省佛山市中级人民法院和湖北省宜城市人民法院,有623例、505例。在排名前二十的审理法院中,浙江省占据了十位,其余分别为广东省、湖北省、江苏省、四川省、北京市、湖南省、内蒙古自治区。同时,在排名前二十的审理法院中,基层人民法院有13个,中级人民法院有6个,高级人民法院有1个。

 
图19 审理法院
 
  (六)法院级别
 
  与破产有关的纠纷案例的审理法院包括最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基础人民法院四级法院。基层人民法院审结的案例最多,大约2.3万例,总占比约64%,最高人民法院审结的案例最少,有126例。中级人民法院、高级人民法院审结的案例分别有8356例、1115例。

 
图20  法院级别
 
  (七)审理程序
 
  与破产有关的纠纷案件的审理程序涉及一审、二审、再审、破产和执行程序。根据《企业破产法》第4条规定,破产案件审理程序,本法没有规定的,适用民事诉讼法的有关规定。在诉讼程序方面,《企业破产法》与《民事诉讼法》都是规定法院、当事人和其他诉讼参加人在民事诉讼中的活动的法律。破产程序是民事诉讼程序的一个特别程序。民事诉讼法是基本法,它的一般规定适用于破产程序。《企业破产法》规定的破产案件审理程序包括:破产案件的申请与受理程序、债权申报程序、重整程序、和解程序、破产清算程序等。申请破产清算案件、申请破产重整案件和申请破产和解案件是法院对申请人提出的破产申请裁定是否受理及裁定是否宣告破产或终结破产程序的案件。因此,申请破产清算案件、申请破产重整案件和申请破产和解案件的审理程序应当是破产程序。在3.6万余例与破产有关的纠纷案件中,一审和破产程序案件占绝对多数,一审案件数量为15202例,总占比约44%,破产程序案件与一审案件数量相差较小,为15138例,总占比约43%,二审案件有3千余例,总占比约10%;再审和执行案件相对较少,总和约1000例左右,总占比之和约3%。

 
图21 审理程序
 
  (八)文书类型
 
  与破产有关的纠纷案例的裁判文书类型有裁定书、判决书、决定书、调解书及其他文书。其中,裁定书最多,大约有2.4万例,总占比约66%,法院做出裁定书的原因有:裁定宣告破产并终结破产程序,裁定准许撤诉,裁定驳回上诉、维持原裁定等。其次是判决书,大约有1万例,总占比约28%,判决书主要来源于法院在审理破产债权确认纠纷和对外追收债权纠纷案例时做出的判决,这两类案例的判决书约有6500例。除裁定书和判决书外,其余文书类型相对较少,总占比约6%。

 
图22  文书类型
 
  四、结论
 
  从《企业破产法(试行)》实施至今的三十年间,中央和地方共出台六百余篇法律法规来指导司法审判实践。从2014年起,国务院政府工作报告连续五年强调破产问题的重要性,国家对破产的关注,也为破产立法及审判实践提供了有力的保证,通过上述数据分析得出如下结论。
 
  (一)破产有关法律法规的出台与国家经济政策调整关系密切
 
  90年代,国企改革开始向建立现代企业制度迈进,1997年党的十五大报告中明确指出,加快国有企业改革,实现鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,形成企业优胜劣汰的竞争机制。党的十五届一中全会提出:“用三年左右的时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”,国企改革进入三年攻坚阶段。从国家出台的170篇与破产有关的法律法规来看,1990年之前仅有一部适用于国企改革的与破产有关的法律法规,即1986年发布的《企业破产法(试行)》,适用范围过于狭窄,国企改革中各类问题凸显,从1990年起,除2015年之外,国家每年都有与企业破产相关的法规出台,尤其在1997年最为集中,数量达到23篇,1997年出台的法律法规正是围绕国企改革、国企兼并,减员增效,财产财务,职工再就业等问题进行的立法。之后,2011年和2013年司法解释《规定(一)》和《规定(二)》相继出台。
 
  2014年至2017年,国务院政府工作报告连续四年提到破产问题,特别是2016年国务院政府工作报告重点工作任务中提到,着力加强供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的核心是“三去一降一补”,“三去一降一补”的核心是去产能,去产能的核心是处理僵尸企业,而处理僵尸企业的核心就是让破产法发挥功效。所以可以说,破产法是供给侧结构性改革核心的核心。2016年国家再次较为集中的发布了11篇法规,其中10篇均为最高人民法院发布,内容主要是关于法院审理破产案例的有关规定。可见,国企改革、建立现代企业制度、去产能等经济政策变化是国家发布与破产有关法律法规的主要原因,国家政策以及政府工作报告对我国破产立法工作起到了非常重要的指引作用。
 
  (二)《企业破产法》较司法解释的应用效果更为明显
 
  新旧企业破产法以及两部司法解释都被法律法规和司法案例所应用。在立法和司法审判实践中,2007年实施的《企业破产法》的应用情况最多。《企业破产法》的法规应用数量是《企业破产法(试行)》和三部司法解释法规应用总和的2倍以上。《企业破产法》的案例应用数量是《企业破产法(试行)》和三部司法解释案例应用总和的9倍以上。除《规定(一)》全部法条被应用外,《企业破产法》的法条应用率达到近96%。可见,2007年实施的《企业破产法》在立法和司法实践中被广泛应用。

 
表1  应用情况对比
 
  (三)司法解释促进《破产企业法》在审判实践中的运用
 
  从司法案例数据统计分析可以看出,自2007年《企业破产法》实施之后,司法案例开始逐年增多,2013年出现拐点,数量达到上千例以上,尤其是在2013年至2014年案例数量增幅达到300%,随后的2016年、2017年数据增加更为明显,2017年达到历史最高值。由此可见,2007年《破产企业法》实施,以及2011年司法解释《规定(一)》和2013年《规定(二)》的出台,对审判实践发挥着重要的作用,司法解释对《企业破产法》在审判实践中的实施起到了较好的促进作用。
 
  (四)破产清算是清理“僵尸企业”的有效司法途径
 
  处置“僵尸企业”有三种途径:鼓励兼并重整,引导重整和解,依法破产清算。治理僵尸企业最重要的是企业破产法的有效实施。据统计,截至2017年底,全国法院的清算与破产审判庭,从2015年初仅5家的基础上增至97家,包括3家高级法院、63家中级法院、31家基层法院。“北大法宝”与破产有关的纠纷的司法案例为3.6万余例,覆盖了所有与破产有关纠纷的案由分类,2016年、2017年案例数量明显增多,2017年达到近万例,可见,国家设立清算与破产法庭在司法审判实践中取得了良好效果。在3.6万余例案例中,申请破产清算案例数量最多,约1.5万例,总占比约41%。申请破产重整案例319例,申请破产和解案例7例,远少于申请破产清算案例。在审判实践中,破产重整、破产和解可以转换为破产清算。2017年人民法院受理破产案例中,因不具备运营价值而由重整、和解程序转入清算的案例为178件。相较于破产重整、破产和解,破产清算是处理“僵尸企业”最常见、最有效的司法途径。

 

【作者简介】
郭叶,北大法制信息中心副主任,北大法律信息网副总编,《北大法律信息网文粹》主编;彭重霞,北大法律信息网司法案例中心主任,法律信息研究员;朱雨婷,北大法律信息网法律信息研究员。





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