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美国正式重启对伊朗长臂制裁及其项下的刑事责任


蔡开明
 

【法宝引证码】CLI.A.0106020
【学科类别】国际公法
【出处】微信公众号:大成律师事务所
【写作时间】2018年
【中文关键字】伊朗长臂制裁;刑事责任;法律规制
【全文】



       随着美国2018年5月8日退出伊朗核协议并公告了90天或180天过渡期届满,美国开始重新实行对伊朗的核相关制裁。这些制裁多是影响非美国人的长臂制裁。随后,2018年12月1日,华为技术有限公司的首席财务官孟晚舟因涉嫌欺诈行为并误导金融机构进行违反美国对伊朗制裁的交易,在加拿大被捕并可能被引渡到美国接受指控。美国对伊朗长臂制裁及其项下的刑事责任,越来越多地受到在伊朗开展业务的中资企业的关注。
 
  美国对伊朗制裁法律体系
 
  美国对伊朗制裁法律体系主要由《对伊朗制裁法案》、《国际紧急经济权力法》、《全面伊朗制裁、归责和撤资法》等法律法规以及诸多行政令构成。相关执法活动主要由美国财政部外国资产管理办公室(OFAC)负责。根据制裁的范围,美国对伊朗制裁可分为一级制裁与二级制裁。
 
  一级制裁
 
  美国一级制裁主要适用于“美国人”。为一级制裁之目的,“美国人”包括:
 
  (1)所有美国公民和美国永久居民(“绿卡”持有者),无论其身在何处;
 
  (2)所有在美国的人士(包括过境和签证持有者);以及
 
  (3)根据美国法律成立的公司和其他实体,包括其外国分支机构、非美国公司的美国分支机构和美国子公司。
 
  一级制裁以多种形式已经存在多年。除非美国政府授权,美国人不得与伊朗直接或间接开展业务。这些制裁不仅限于与伊朗政府或指定人士进行的金融交易,还包括货物、技术和服务(包括保险、咨询或其他类型服务)的出口或进口以及伊朗产品或服务的交易,即便该业务发生在伊朗境外。
 
  2012年10月9日,一级制裁的范围扩大到在美国境外注册但由美国人或美国公司最终持有或控制的实体。为一级制裁之目的,若美国人在非美国实体具有如下情形之一,则该非美国实体由美国人持有或控制:
 
  (1)持有该实体50%或以上表决权或价值的股权;
 
  (2)在该实体董事会中拥有大多数席位;或
 
  (3)控制该实体的行动、政策以及人事决定。
 
  因此,美国公司的外国子公司和美国境外的50/50合资公司均被视为美国人,并受一级制裁管辖。
 
  除限制美国境内或美国人的活动外,一级制裁亦限制非美国人/实体的如下活动:
 
  (1)涉及美国法律的产品、软件或技术;
 
  (2)涉及美国人参与批准交易或为交易提供便利;或
 
  (3)美元资金转移需要通过美国金融系统结算。
 
  因此,参与伊朗相关交易的非美国实体,若涉及美国产品或通过美国金融系统结算(即便发起行与接收行不是美国银行)转移美元资金,就可能违反美国制裁法律。
 
  二级制裁
 
  历史上,对非美国人开展的涉及伊朗石油和天然气部门的某些投资进行制裁非常有限。然而,自2010年7月以来,美国国会和奥巴马政府都颁布了广泛的限制,专门针对非美国人开展的、涉及石油和天然气部门以外的、与伊朗有关的活动,即二级制裁。二级制裁针对非美国人的活动,即便这些活动与美国没有任何联系。
 
  即使不涉及美国人、美国产品/软件/技术,非美国人从事涉及伊朗的可制裁活动,就可能面临美国二级制裁的风险。这是美国政府的一项新政策,有效的要求非美国人放弃与伊朗或在伊朗的一系列商业活动,除非其愿意其在美国或与美国开展业务的能力受到限制,或其使用美元或进入美国金融系统和资本市场的能力受到限制,或受到其他限制。同时,若非美国人促使美国人违反制裁,亦可能面临美国制裁法规定的风险。
 
  自2018年8月7日起,第13846号行政令规定以下事项成为可制裁事项:
 
  (1)伊朗政府购买或收购美元纸币;
 
  (2)伊朗的黄金和其他贵金属交易;
 
  (3)直接或间接向或从伊朗出售、供应或转移石墨、原材料或半成品金属,如铝和钢、煤炭和用于集成工业流程的软件;
 
  (4)与购买或出售伊朗货币里亚尔或在伊朗境外维护以里亚尔计价的大额资金或账户有关的重大交易;
 
  (5)与伊朗发行主权债务有关的活动;以及
 
  (6)涉及伊朗“汽车行业”的重大交易。该术语在行政令中进行了界定。
 
  自2018年11月5日起,第13846号行政令规定以下事项成为可制裁事项:
 
  (1)对于伊朗港口经营者、航运和造船行业的制裁,包括对伊朗伊斯兰共和国航运公司(IRISL)、伊朗南方航运或其关联企业的制裁;
 
  (2)对于与下列公司进行的石油类交易的制裁:伊朗国家石油公司(NIOC)、Naftiran 国际贸易公司(NICO)、伊朗国家油轮公司(NITC)等,包括从伊朗购买石油、石油产品或石化产品;
 
  (3)对于外国金融机构与伊朗中央银行和2012财政年度《美国国防授权法案》第1245条中指定的伊朗金融机构进行交易的制裁;
 
  (4)对于向伊朗中央银行和《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》第104(c)(2)(E)(ii)条中所描述的伊朗金融机构提供特定金融信息服务的制裁;
 
  (5)对于提供承销服务、保险或再保险的制裁;以及
 
  (6)对于伊朗能源业的制裁。
 
  伊朗长臂制裁项下的刑事责任
 
  违反与伊朗有关的一级制裁的法律后果包括刑事处罚与行政罚款,主要的法律依据包括:《国际紧急状态经济权力法案》、第12978号行政令以及《美国刑法与刑事诉讼法》。根据上述法律法规,受到一级制裁的中国企业可能面临5至30年有期徒刑、50万美元刑事罚金,以及25万美元或涉案金额两倍的行政罚款。
 
  另外,根据《美国刑法与刑事诉讼法》第47章第1001节规定,相关主体若在就OFAC具有管辖权的事项接受调查时,故意向OFAC虚假陈述、虚构隐瞒重要事实,还可能额外被判处五年有期徒刑和1万美元刑事罚金。
 
  如前所述,2018年12月1日,应美国的要求,加拿大警方在温哥华逮捕了华为技术公司的首席财务官孟晚舟。美国希望将孟晚舟引渡到美国进行刑事指控。纽约东区联邦检察官称,由于孟晚舟的虚假陈述,多家美国银行参与了美国制裁法项下所禁止的与伊朗有关的金融交易。目前,孟晚舟的保释申请已经获得了加拿大不列颠哥伦比亚省高等法院的准许,并等待着下一步的司法程序。美国有权在孟晚舟被捕之日起60天内提出引渡请求。
 
  与此案类似,2016年3月19日,当著名的土耳其商人Reza Zarrab从伊斯坦布尔抵达佛罗里达,与妻子和女儿一起去迪斯尼世界度假时,被美国当局逮捕。这个案件引起了与受美国制裁的政府和公司开展业务的非美国人的广泛关注。指控称,Zerrab先生拥有并经营者一个位于土耳其和阿联酋的公司网络。他与两个同谋一起,通过美国金融机构为各方提供以美元计价的伊朗相关交易的资金转移。在宣布指控的新闻稿中,司法部声称被告“代表伊朗政府和其他伊朗实体参与了为美国制裁所禁止的价值数亿美元的交易、洗钱以及通过隐瞒这些交易的真实性质来欺骗几家金融机构”。在本案中,纽约南区的Richard Berman法官在裁决中否决了驳回起诉的动议。
 
  首先,法官认为,当非美国人唯一“从美国出口的服务”是通过美国银行进行资金转移时,根据美国制裁法,可以建立非美国人与美国之间的国内联系。这为在针对非美国人的案件中建立国内联系设置了一个有史以来的最低标准。
 
  其次,Berman法官的裁决表明,某些美国刑事制裁法可能适用于美国域外,即使在美国检察官未能明确建立起诉书中的刑事指控与美国之间存在任何联系的情况下亦是如此。除在针对Zarrab先生的案件中找到足够的国内联系外,Berman法官继续阐明,一些美国制裁法适用于美国域外;当“涉及的法律旨在保护政府自卫的权利”时,美国法院有管辖权。Berman法官的裁决和对域外效力的阐释,使美国制裁法的效力范围得到前所未有的延伸。
 
  国内联系
 
  在Zarrab先生的案件中,美国检察官承认Zarrab先生和他所谓的同谋都不是美国公民或永久居民。同时,检察官亦没有提供证据证明合谋的参与者在指称的公开行为发生时实际上位于美国。然而,美国南区的一名联邦法官居然找到了足够的国内联系,以允许案件向前推进。对于与伊朗开展业务(特别是从事涉及跨境金融交易业务)的中资企业来说,这种风险是巨大的。
 
  首先,中资企业必须认识到,若交易的任何部分涉及美国银行的参与,如果有证据表明有欺骗美国银行的意图,并且该交易将最终有利于受制裁的伊朗实体,那么其高管可能在美国制裁法项下以个人身份承担刑事责任。
 
  其次,在刑事制裁背景下长期以来的抗辩,即检察官未建立足够的国内联系以支持美国法院的管辖权,持续受到挑战。当起诉书指控通过美国银行进行特定交易且由于欺骗银行才使这些交易得以发生的情况下,尤其如此。这也是Zarrab裁决和孟晚舟案件的一个关键因素。
 
  再次,OFAC合规官员、银行内部合规专家以及联邦检察官对跨境金融交易进行仔细审查,以确定与此类交易有关的受制裁实体的任何信息是否已被剥离或被故意扣留。美国政府官员正在积极调查并急于起诉在跨境金融交易中试图隐瞒受制裁实体之参与的公司和个人。
 
  最后,除非更清楚地了解如何与伊朗实体合法开展业务,否则与这些实体开展业务仍然极具风险,无论中资企业在美国是否有分支机构或子公司。
 
  域外效力
 
  Zarrab先生辩称,《国际紧急经济权力法》和《伊朗交易和制裁条例》不能域外适用从而管辖其行为。Berman法院得出结论认为,其没有必要阐释域外效力问题,因为起诉书中建立了Zarrab先生和其同谋与美国之间的国内联系,即从美国出口服务。
 
  然而,Berman法官似乎同意美国政府的意见,即:即使起诉书被视为《国际紧急经济权力法》和《伊朗交易和制裁条例》的域外适用,亦不存在不具有域外效力的推定。政府认为,这是因为《国际紧急经济权力法》和《伊朗交易和制裁条例》是政府行使自卫权,且构成国会授权总统应对威胁的一部分。
 
  很难说这对在美国不设有分支机构或子公司的中资企业意味着什么。法官无须阐释域外效力且在裁决中明确了这个问题。很难想象,当美国检察官无法提供证据建立所需的国内联系时,将会如何试图起诉非美国人。鉴于Reza Zarrab案件已经突破了非美国人可以根据美国制裁法被指控的时间和地点的限制,急切的检察官接下来完全可能根据《国际紧急经济权力法》和《伊朗交易和制裁条例》的域外效力理论,对不存在国内联系的且在海外经营的中资企业高管提起指控。

 

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