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推动环境公益诉讼深入发展的新进路


秦天宝

 

【法宝引证码】CLI.A.0106315
【学科类别】环境法学
【出处】检察日报
【写作时间】2019年
【中文关键字】环境公益诉讼;深入发展
【全文】



       ◇诉前程序以检察建议的形式,督促行政机关履职,交由行政机关自我纠错,进而为行政机关发挥自身优势、救济受损的国家利益和社会公共利益提供了契机。
 
  ◇虽然检察机关提起环境公益诉讼的不同诉讼模式在各个诉讼环节有着不同的特征,但是维护国家利益和社会公共利益始终是检察机关在该制度下从事各项司法活动的准则,这也是破解新时代检察机关提起公益诉讼制度各种发展难题的逻辑起点。
 
  在检察机关提起公益诉讼制度下,包括行政机关违法行使职权或不作为致使国家利益和社会公共利益损害以及公民、法人和其他组织造成社会公共利益损害的行为,都被纳入到了检察机关的监督范围。作为新时代中国特色社会主义检察制度的主要内容,检察机关提起环境公益诉讼制度在发挥检察机关维护国家和社会公共利益应有价值的同时,利益在新时代背景下也迎来了发展契机与挑战。
 
  根据我国民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定,除了对公众利益造成重大损害的,检察机关可提起刑事附带民事公益诉讼以外,检察机关提起环境公益诉讼制度还包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种主要的诉讼类型,并在不同的诉讼程序中有着较为明显的区别。
 
  诉前程序在环境公益诉讼中的功能价值
 
  作为检察机关提起环境公益诉讼制度关键部分的诉前程序,不仅是检察机关提起诉讼的前置要件,而且也更能体现检察机关提起环境公益诉讼制度节约司法资源、遵循检察权谦抑原则的重要价值。在检察机关提起民事公益诉讼制度的诉前程序中,检察机关首先应当依法进行公告,在法定期限内,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院才可以提起诉讼。同时,由于公益诉讼中检察机关与其他适格主体都是以诉讼担当的身份来启动程序,其享有的是根据法律授权而获得的诉讼实施权,与诉讼涉及的公共利益之间并不存在直接利害关系。所以,当其他适格主体特别是社会组织在诉讼进程中提出参与的请求时,法院应当予以同意,并且检察机关不必因为其他主体的加入退出诉讼活动,应以公益诉讼人的身份继续进行诉讼,其他主体以原告的身份一并参加诉讼,共同行使诉讼权利,维护公共利益。此种程序目的在于保障诉讼位序,通过排查是否存在适格主体及其是否具备起诉意愿,保证适格主体的主位优先与检察机关的次位补充。而在检察机关提起的行政公益诉讼制度的诉前程序中,检察机关应当向“违法行使职权或者不作为”的行政机关提出检察建议,行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法才可向人民法院提起诉讼。由于行政机关在保护公共利益上具有政策性、专业性、主动性和及时性等特点,在公共利益的救济中也有自身的优势。而诉前程序以检察建议的形式,督促行政机关履职,交由行政机关自我纠错,进而为行政机关发挥自身优势、救济受损的国家利益和社会公共利益提供了契机。
 
  破解环境公益诉讼领域难题的新进路
 
  除了诉前程序以外,检察机关提起民事公益诉讼和提起行政公益诉讼两种诉讼模式还在案件范围、诉讼管辖、起诉材料等方面有着较为明显的区别。比如,根据两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖;基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件,由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。虽然检察机关提起环境公益诉讼的不同诉讼模式在各个诉讼环节有着不同的特征,但维护国家利益和社会公共利益始终是检察机关在该制度下从事各项司法活动的准则,这也是破解新时代检察机关提起公益诉讼制度各种发展难题的逻辑起点。
 
  第一,检察权与行政权的合理衔接问题。在环境行政权扩张背景下,检察机关提起环境公益诉讼的职能定位也出现新的趋势:一方面,检察机关行使法律监督职能的重心由行政机关的“不作为”向兼顾“违法行使职权”转变;另一方面,检察机关开始强化对环境行政机关的合理性进行监督,主要包括对环境行政机关在环境决策、环境执法等活动中行政过程的正当性、合理性展开事前监督。在此背景下,公益诉讼制度的立法目的及意义在于,当检察机关发现环境行政机关执法中存在问题时,发出检察建议或者提起诉讼,督促行政机关及时正确地履行法定职责或者纠正不法行为。也就是说,环境公益诉讼制度只是维护国家利益和社会公共利益的手段,如果行政机关在其职权范围内可以通过行政权实现诉讼目的,那么司法权就只能补充环境行政执法不足而不能取代行政机关的职责。所以,在环境行政公益诉讼中,充分认识行政权与检察权的角色定位,尊重彼此的职能定位,在各自权限范围内按程序分别做好工作职能,不宜以司法裁判的数量等单一要素来衡量检察机关提起公益诉讼的价值,以免造成司法资源和行政资源的浪费。
 
  第二,检察机关在刑事附带民事公益诉讼中的职能定位问题。刑事附带民事公益诉讼作为一项创新性诉讼制度具有节约司法资源、保护公益高效及时等独特优势,但同时也存在着诸多问题,特别是刑事诉讼中检察机关和被告人在诉讼能力方面的差别极易延伸到民事公益诉讼中,造成被告人最后实际承担的民事责任超出法定范围的隐性风险。为避免此种差别影响民事公益诉讼,有学者建议考虑确立检察机关在刑事附带民事公益诉讼中的客观公正义务。在坚持检察机关的法律监督属性前提下,可从证据收集和公示、诉讼请求确定和保障被告诉讼权利等程序性规定来平衡双方诉讼能力。
 
  第三,检察机关提起环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的协调问题。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定,国务院授权省级、地市级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内的生态环境损害赔偿权利人,赔偿权利人可依法提起生态环境损害赔偿诉讼。结合《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》赋予法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼权利的规定,对于同一主体污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,省、市人民政府(及其指定的部门和机构)和检察机关应明晰各自的功能定位,如没有其他适格主体提起诉讼,检察机关可以提起环境公益诉讼,以体现司法公正性和效率性。

 

【作者简介】
秦天宝,中国法学会环境资源法学研究会副会长、武汉大学环境法研究所所长。





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