为进一步深化和规范工程总承包活动，根据国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发［2017］19号）精神，国家发改委和住建部已着手联合制定《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，并于2019年5月10日向全社会公布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿），虽目前尚未正式颁布实施，但相关条文已基本成熟，相信在不久的将来，该《管理办法》就将颁布实施。在《管理办法》（征求意见稿）中，工程总承包被明确界定为承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。这也意味着，在房屋建筑和市政基础设施领域，现阶段推行的工程总承包将以EPC和DB模式为主。
一、工程总承包的诞生
工程总承包作为一种国际通用且逐步得到广泛运用的承发包模式，最早的呈现形式即是将设计及施工等整个阶段都交由专门机构统一负责，其中对于工程进度、质量和造价都由其把控。但随着人类社会进程的推进，社会大分工的趋势也铸就了专业化的分工，建设单位开始趋向于将设计、施工分包给不同的机构，以期在专业性的帮助下获得更高的质量效益与建设效率，模式结构如图1-1所示。
图1-1 传统施工总承包管理模式图
但随着近代工程项目规模的日渐扩大，建设要求的提高及技术的复杂化，传统施工总承包模式也呈现出工程设计、采购、施工等各主要阶段分离与推诿的缺陷，同时建设单位多重的管理界面，也导致工程项目的建设周期较长且投资效益较差。正如图1-1所示，建设单位在传统模式下创设的合同关系复杂，建设单位需要兼顾监理单位以及参与项目的各个承包单位与供应单位。如此一来，便对建设单位的管理能力提出了较高的要求，即需要形成全面系统的管理体系，使管理职能都能与施工承包单位的各个职能一一对应，管理成本较高，而且抑制了建设效率。
传统施工总承包模式与现代工程建设项目需求的脱节，也使国际社会意识到建筑行业正处于急剧变革和发展的时期。在牛津大学于1997年举行的建筑业发展论坛上，总结归纳各专家学者对于国际建筑市场的变革和发展的相关阐述，其中便清晰地概括了工程总承包模式的发展趋势，即“业主更多地希望设计与施工的紧密集合，希望建筑业提供形成建筑产品的全过程服务，工程项目管理集成化的趋势增强，要求项目前期策划、设计、施工以至物业管理的集成”“建设项目参与各方的分工将被打破，如承包商不仅要求承担施工任务，而且要提供部分设计任务，同时要参加项目的融资”。
工程总承包通过由同一单位统筹安排设计、施工等环节的模式顺应了国际建筑业的发展方向，并主动迎合了建设单位希望设计与施工深度融合的需求。正如图1-2所示，建设单位通过各环节的整体发包将大量的管理事务后移并转由工程总承包单位负责，仅需与工程总承包单位签订工程总承包合同即明确双方之间的合同关系（权利义务关系），多重管理向单向管理的转变，极大地简化了建设单位的管理界面，降低了建设单位的管理难度，同时统一的统筹安排也减少了各环节责任主体间的推诿，大大提高了工程项目执行的效率，缩短建设周期，对经济性指标的统筹考虑也能获取更显著的经济效果。
图1-2 工程总承包管理模式图
在固定合同总价和工期的承包模式设置下，工程总承包单位与建设单位签订的工程总合同中关于合同总价或工期的条款，除不可抗力或基本条件变更外，工程总承包单位一般不得提出变更，这也使得建设单位的管理目标更加明确化。为有效解决在工程咨询和工程承包活动中的合同管理问题，1999年9月，国际咨询工程师联合会（FIDIC即菲迪克）出版了《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同条件》（简称“银皮书”），更好地规范了国际工程承包市场。以美国为例，根据美国设计建造学会官网2018年发布的调查报告显示，美国非住宅市场采取设计—施工总承包方式（Design-build）的项目目前占据整个市场份额的42%，而如图1-3所示，这一比例仍在不断增长，且预计将在2018-2021年达到45%，有近一半的项目采取工程总承包的模式，成为工程建设项目最主流的发包模式。由此可见，工程总承包模式已在美国占据主导地位，并得到了广泛运用。
图1-3 美国非住宅市场“设计—施工”总承包模式所占比例及趋势
二、工程总承包在我国的发展
在苏联模式的影响下，我国近代工程项目管理体系得以逐渐成型和发展。从上世纪50年代起的以建设单位为主的甲（建设单位）乙（设计单位）丙（施工单位）三方分担制，到60年代以施工单位为主的大包干制，再到70年代以地方行政为主的工程指挥部模式，在这一模式中行政手段被较多的采用，为顺应计划经济体系临时组建指挥部主导建设项目，但也造成项目经验无法继承、不利于专业化发展、投资超额、建设周期长等弊端。
凭借从世界银行贷款的鲁布革水电站建设项目，我国建筑行业管理模式从80年代起逐步向国际靠拢，对域外先进的项目管理经验进行学习和借鉴，到80年代后期，国家已批准开展工程总承包相关试点工作并提出了若干具体要求。工程总承包模式经过十余年的发展也逐步在我国得以成熟，在石油、化工等行业得到了较为广泛的应用，但由于市场认可度低、法律政策滞后等原因，导致工程总承包模式总体上未得到快速的发展。
随着近年来我国社会经济的迅猛发展，众多大型政府投资项目不断涌现，为进一步提升工程项目的质量水平和投资效益，深化我国工程项目的管理体系改革，促进工程项目管理的专业化、规范化、科学化，相关行业主管部门开始致力于各项法律政策的出台，并组织行业协会等单位多次召开研讨会及经验交流会，对工程总承包的发展现状、存在的问题及解决对策进行研讨。这一期间也形成了诸多关于工程总承包的研究，涵盖了项目管理到法律规制等多个视角。
工程总承包在我国从学习借鉴到试点探索再到积极推进，在诸多设计、施工企业的实践中均取得了较为显著的成效。工程总承包涵盖的行业领域也从最初的石油、化工逐步扩张到机械、水利水电、公路、电力、轻工、市政、建筑等领域。于此同时，工程总承包完成的合同额也在不断增长，根据中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会2016年开展的工程总承包合同额排序调查结果，各行业2015年共完成工程总承包合同额3430亿元，如图1-4所示，按企业所属行业统计，共7个行业完成工程总承包合同总额超过100亿元，分别为石油和化工、冶金、电力、建材、机械、水利水电、核工业等行业。在企业2015年完成的工程总承包合同额中，石油和化工行业占31%，电力行业占15%，机械行业占9%。各行业所占百分比如图1-5所示。同时如图1-6所示，自2006年至2015年，各企业完成工程总承包合同额整体呈逐年增长的趋势。
图1-4 2015年各行业完成工程总承包合同额
图1-5 2015年完成工程总承包合同额中各行业所占比例
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图1-6 各年度完成的工程总承包合同额趋势图
根据《管理办法》（征求意见稿）第3条的规定，工程总承包按其组合方式，主要包括了设计—采购—施工总承包模式（EPC）和设计—施工总承包模式（DB），而EPC模式则是我国当前主要推行的总承包模式，其核心旨在对造价和工期进行控制。根据某省建筑设计研究院的数据统计，2017年4月至2018年6月期间，中标的工程总承包项目已达23个，合同额已逾60亿元。此外，该省某大型施工企业在建项目332个，其中EPC项目11个，涵盖了小城镇改造、道路改造、危旧小区改造、市府大楼改造等政府工程，合同额约30亿元，占该企业新签合同额7.5%左右。由此可以看出，我国工程总承包项目业务量呈快速上升趋势，工程规模也呈现不断扩大之势。
三、我国工程总承包的主要模式
从我国工程总承包实践来看，存在着多重组合方式，最为典型的莫过于EPC模式和DB模式，前者在国际工程界有时还被称为“交钥匙”模式（Turnkey），除此之外，还可根据总承包单位承接业务范围的不同形成不同的总承包模式，如图1-7所示。
图1-7 工程总承包的组合模式图
1.设计—采购—施工总承包模式（Engineering-Procurement-Construction，EPC）。即工程总承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。
2.设计—施工总承包模式（Design-Build，DB）。即工程总承包单位按照合同约定，承包工程项目的设计和施工，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。
3.设计—采购总承包模式（Engineering-Procurement，EP）。即工程总承包单位只负责工程项目的设计和采购，不负责施工。
4.采购—施工总承包模式（Procurement-Constract，PC）。即工程总承包单位只负责工程项目的采购和施工，不负责设计。
值得关注的是，在工程总承包项目实践中，建设单位还往往会根据项目的特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包的工作内容，衍生出其他的工程总承包模式，主要以以下几种模式最为常见：
1.PPP+EPC模式。即PPP与EPC的复合模式，在采用PPP模式的项目中，以EPC总承包模式进行项目建设。
2.融资-EPC工程总承包模式（Finance-Engineer Procure Construct，F-EPC）。即EPC总承包单位在原有总承包基础上增加融资责任，建设单位不需要按照进度支付工程款，由总承包单位垫资进行项目建设。
3.EPC+O+M总承包模式。即总承包单位负责工程的设计、采购、施工，并在完成后继续负责运营和维护。
工程总承包模式发源于欧美国家，传入我国后，一直发展缓慢，近年来，随着国家的大力推广，也已成星火燎原之势。
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