田文昌
【出处】京都律师 微信号：jingdulvshi(作者授权中国律师网发表)
【发表时间】2017-07-06
【全文】
作者：田文昌，京都律师事务所创始人、名誉主任，中华全国律协刑事业务委员会主任
来源：京都律师（微信号：jingdulvshi）
最近，随着《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的公开，看守所的改革问题再次成为法律界以及全社会关注的热点话题。不可否认，本次《看守所法（征求意见稿）》确有一些亮点，针对社会关注，也有一些回应的措施。但客观地说，这些改进能否从根本上解决长期以来存在的一系列难题，尤其是在操作层面上具有多少可行性和保障性？诸如看守所内被羁押人员的各种非正常伤亡现象，侦查权与羁押权的“藕断丝连”，律师会见的种种障碍，尤其是非法取证的屡禁不止等等。对于这些问题，理论界和实务界都提出了不少质疑。
其中，人们最大的质疑和最普遍的担忧，则是关于看守所的管理体制问题，即在现有体制下，这些问题为什么总是此起彼伏，无法遏制？破解这道难题的出路，究竟是在于管理制度的改进，还是在于体制设计的重建？
毋庸置疑，在社会各方面改革开始进入深水区的当下，随着法治的不断完善，对多年以来一直被颇多诟病的看守所管理体制进行全方位的改革，已是十分必要。特别是被视为问题根源的看守所隶属权问题，已成为引起我们高度重视的不可回避的话题。
看守所的隶属权调整，不仅对于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革具有十分重要的意义，而且也能够消除不少社会矛盾和社会管理上的弊端，更好地维护社会稳定。
一、看守所转隶的必要性
一直以来，出于管理方便以及侦查中心主义的传统观念，看守所向来被认为是公安机关的“自留地”。但是，也正是由于这种侦查权和羁押权的合一，导致了很多弊端的出现，主要表现在以下几个方面：
第一，看守所既承担着对犯罪嫌疑人、被告人的羁押任务，还行使着一部分已决犯的刑罚执行权，同时还负有协助侦查机关破案以及“深挖余罪”“扩大侦查成果”的使命。这种集羁押、执行、侦查“多种功能”于一体的管理体制，必然就决定了其职责的多元与混乱。也正是这种混乱，直接导致了被监管对象中“线人”“耳目”或者“特情人员”的存在，滋生牢头、狱霸，进而造成看守所内各种莫名其妙的“躲猫猫”“冲凉死”等被监管人员的非正常伤亡事件。
第二，当前看守所的管理体制，难免导致其在保障诉讼顺利进行的“天平”上过于倾向于侦查机关，不符合刑事诉讼的基本规律。侦查、羁押、公诉、审判、辩护等各种权力、权利的相互分离和制约，是现代刑事诉讼活动的基本原则，也是实现和保障司法公正的前提和基础。在侦羁不分的管理体制下，由于看守所与办案机关隶属于同一上级，二者无法形成具有独立地位的制约关系，就难以从体制上有效屏蔽办案人员非法取证的机会，则会在一定程度上维护着“重口供、轻证据”的传统观念，从而导致刑讯逼供、超期羁押等各种乱象屡禁不止，加剧冤假错案的发生。
第三，多年来，看守所一直将“犯罪嫌疑人、被告人”当成“犯人”来管理，并且形成了“未决犯、已决犯”的观念。正是在这样的理念和思维模式下，对犯罪嫌疑人、被告人进行教育、改造，让其认罪伏法，成了看守所的重要工作内容之一。
这次《征求意见稿》虽然明确将“人犯”修改为“犯罪嫌疑人、被告人”，但还是专门用了一节的篇幅来安排对犯罪嫌疑人、被告人的教育工作。实际上，这不仅是对被羁押人基本权利的侵犯，也违背了“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”的刑事诉讼法基本原则。被羁押人有没有犯罪行为还是未知数，教育改造从何谈起？与此相联系，在侦羁不分的管理模式下，被羁押的犯罪嫌疑人、被告人的许多基本权利也无法得到有效保障。通信权、自行辩护权、对案件证据的知情权、亲属会见权、准备开庭的条件、上诉权、申诉控告权都受到一定的限制；住宿、衣物、伙食、医疗条件也缺乏相应的保障，有些还远不如监狱的条件。
深入剖析这些长期以来难解之题的症结，就无法绕开体制性障碍这个深层原因：在侦羁合一的管理体制下，由于侦查机关与看管机关隶属于同一个部门，侦查与看管这两种不同思维方式的相互纠结与渗透，在客观上即具有一定的必然性。只有主体的独立，才有思维方式的独立。
第四，由于侦羁不分的管理体制，办案机关与看守所相互配合，以侦查机关提审、需要侦查机关同意等各种理由，直接或者变相地拒绝律师会见的现象仍然时有发生。有的当事人甚至在看守所被羁押八个月后律师才被允许会见，律师要求侦查机关提供全程同步录音录像的请求也经常得不到满足；律师向看守所调取提讯记录和体检记录，有时候障碍重重，甚至于内容失实。更无奈的是，面对这些问题，律师的投诉单位却是看守所与侦查机关共同隶属的上级公安机关。这种情况下，有效制约从何谈起？
第五，侦查、羁押、起诉、审判相互独立、相互制约原则，是刑事诉讼活动的基本规律，也是国际社会的通行原则。侦羁不分的管理模式，不符合国际惯例，在一定程度上会影响我国的国际形象，成为国际社会批评我国人权状况的理由。
无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对于审前羁押的管理，大多是由司法行政部门负责。也有学者曾指出，英国的审前羁押也是由警察负责的。但是有一个不能忽视的重要前提是，英国的犯罪嫌疑人是有沉默权和讯问时律师在场权的。英国是世界上实行沉默权制度最早的国家。
近几年来，公安机关加大力度对看守所的管理进行全面整顿而且卓有成效，在保障嫌疑人、被告人权利和保障律师会见权等方面确有较大改善。这些效果不可否认。但是，尽管如此，看守所内的各种“负面消息”还是频频出现，一些“顽症”并没有从根本上得到遏制。这正是我们需要进一步深入反思的问题：对症下药，重在治本，“药方不对”，“病根”则永远无法消除。在不消除体制性障碍的前提下，这种舍本求末的治理整顿，无论如何加大力度，都不能从根本上解决问题。
看守所管理中所暴露出的种种弊端和无法破解的难题，已经提出了严峻、迫切且不可回避的课题：看守所转隶已经势在必行，否则就无法消除司法改革向纵深发展的体制性障碍。
二、看守所转隶的必然性
将看守所从公安机关分离出来，划归司法行政部门管理，不仅符合诉讼规律，可以消除体制上的各种弊端，节约司法资源，而且也是我国当前刑事政策乃至社会管理模式转型的必然要求，是国际社会羁押体制发展的必然趋势。
（一）侦羁分离可以对侦查与羁押两部门在各自独立的基础上实现有效制约，是限制权力任意性的必然要求。
在看守所与侦查机关各自分属于不同上级机关的情况下，任何一方都只能按照本系统的规则行事，并只能对自己的上级负责和对自己的行为后果负责，不可能有同一个上级机关来协调或约束二者的关系。这种分离的机制，不仅会阻隔二者无原则配合或相互通融的便捷通道，而且还增强了二者之间相互制约的效力。这会在很大程度上化解当前存在的刑讯逼供、被羁押人员非正常伤亡等一系列屡禁不止的难题，有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。
（二）侦羁分离可以使看守所回归到纯粹的看管职能，是遵循诉讼规律、科学施策的必然要求。
在我国《刑事诉讼法》的表述中，在不少条文里，“看守所”是与公安机关并列的。至少在立法原意上，看守所是一个独立于公安机关的特定主体，其基本职能就是保障刑事诉讼程序正当、有序的顺畅进行。因此，它不应该从属于公、检、法三机关中的任何一方。
看守所回归独立的审前羁押场所的核心功能，不仅便于提高管理质量，而且在切实保障人权的同时，还便于平等、高效地为侦查、起诉和律师辩护活动营造良好的条件，服务并保障刑事诉讼进程的顺畅；有利于化解被诟病多年的“超期羁押”“会见难”等各种影响司法公正的问题。
（三）侦羁分离后，看守所与监狱同属于一个主管机构，便于相互衔接，是节约司法资源的必然要求。
看守所与监狱同属于监管机构，除了管理对象身份的差异之外，在管理方式、原则和经验上具有更多的共性。将二者归于同一个主管部门，使其成为集司法羁押、刑罚执行为一体的统一监管机构，不仅在机构设置、人员配备、管理模式等诸多方面便于统一设计、统一调配，而且还可以因减少重复配置而节省大量资源。
而且，从20世纪80年代，司法行政部门接管监狱工作以来，已经积累了丰富的监管经验，尽管监狱制度仍存在着不少问题，但是与看守所相比较，监狱管理在立法、人权保障、安全管控、运行机制等方面都要成熟很多。看守所转隶后，在两种管理机关相互学习和借鉴的基础上，还可以更好地梳理职责和功能，更有针对性地改善、加强看守所和监狱的羁押监管工作。
（四）看守所转隶是对历史的回归，也是我国刑事政策乃至社会管理模式转型的必然要求。
在建国初期，看守所即是由司法行政部门管理的。随后为了便于打击反革命、巩固新政权，又调整为公安机关管理。在20世纪80年代，国家监管机构体制改革时，考虑到司法行政部门刚刚恢复不久以及当时正在进行的“严打”，要“从重从快”打击犯罪，仍然还是保留由公安机关管理看守所。
当前，“严打”的刑事政策已经被“宽严相济”刑事政策所取代，社会管控模式也在发生着深刻的变化，而且司法行政部门也积累了丰富的监管机构管理经验。因此，看守所管理权回归司法行政部门属于“正当时”，是顺应我国社会时代发展的明智之举。
（五）从世界范围看，侦查与羁押分离，由专门的机构而不是侦查机关来管理审前羁押场所，是改革的总体趋势，是顺应诉讼规律的必然选择。
在西方法治发达国家，审前羁押的决定机关是法院，羁押作用也仅仅是为了保证刑事诉讼活动的顺利进行，是一种预防性的羁押。所以，司法机关决定的羁押由监狱或者其他不由警察、检察官控制的监禁机构负责执行，不受侦查机关的掌控。即便是在由警察负责未决羁押的英国，也是由独立于侦查警察的羁押警察专门负责。而日本从1980年开始，羁押就由侦查部门负责改为由拘留所的监管部门负责。
从世界范围内考察整个羁押体制的历史发展可以看到，负责羁押活动的主管机构越来越独立于侦查机关等其他办案部门，其中立化的地位早已是世界潮流的总体趋势。潮流不可挡，规律不可违，侦羁分离的看守所管理模式应当是我国司法改革体制设计中的不二选择。
三、看守所隶属体制调整的其他“功效”
除了以上直接效果以外，看守所管理体制的调整，从宏观上看，还有不少其他“功效”。
一是为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革提供配套环境。从侦查中心主义向审判中心主义转变，看守所隶属体制的调整是十分关键的一个环节。不从根本上解决这个问题，以审判为中心的刑事诉讼制度改革就很有可能被“空心化”。因为，刑事诉讼是一个闭合性环节，任何一个环节出现的问题，最后都会影响到案件结果的公平公正。在我国侦查权一家独大的现实状况下，如果能够改变侦羁合一的不合理状况，对于我国整个刑事诉讼结构的平衡、刑事诉讼制度的改革会起到令人期待的“化学反应”。这种效果则是以审判为中心的刑事诉讼制度走向实质化的前提。
二是有利于实现从“重口供、轻证据”向“重证据、轻口供”的现代诉讼理念的转变，从而推进我国刑事侦查模式、理念甚至是技术上的全面现代化。
“重口供、轻证据”已经被公认为落后的传统司法理念，其铸成冤假错案的严重后果已经被不断地验证。但是，在我国，这种理念至今还有相当大的“市场”，甚至在侦查机关办案过程中仍然根深蒂固。这种状况导致了侦查机关在审前羁押阶段向嫌疑人获取口供的强烈需求。如果看守所能够从公安系统中分离出去，由第三方进行管理，那么侦查人员获取口供的很多便利条件将不复存在。
有一种顾虑认为，这种转变会影响破案率，甚至会影响社会秩序和反腐败力度。这种忧虑并非多余却并不足虑。不可否认，在这种转型的初期，侦查的效率会受到不同程度的影响，但这种影响仅仅是转型过程中的暂时现象，绝不至于达到影响大局的程度。而更重要的是，与减少冤假错案、推进司法公正的长远目标相权衡，这种问题并不能成为因循守旧、阻碍转型的理由。不容置疑而且已经被国外成熟经验所证明的事实是，在转型的新形势下，侦查人员必将在更新理念、提升技能的过程中通过侦查模式、侦查技术等方面的更新和进步，寻求和创造出更先进、更高效的侦查模式和侦查手段。世界各国刑事诉讼活动的历史都是这样发展过来的。成功的经验已经摆在面前，别人能做到的，我们也一定能做到。
三是客观上也有利于给公安机关“减压”，以集中力量维护社会治安。当前，公安机关承担着巨大的工作压力，在社会转型时期，更要面对着空前的各种社会舆论压力。看守所转隶后，公安机关不仅可以卸下不必要的包袱，集中精力做好治安管控、打击犯罪，维护社会稳定，而且也有利于更好地维护自身形象，平息“公安机关权力太大”的种种社会质疑，提高其执法公信力。
当然，不可否认的是，对看守所管理体制进行全面改革，会面临一定的困难和阻力，且涉及人、财、物等方面的调整和配置等各种问题。但是现实问题已经不容回避，在司法改革向纵深发展的重要时期，在大势所趋的历史潮流中，可以说是不进则退，别无选择。
而且，此前的监狱管理体制改革、劳教部门管理体制改革的实践经验表明，其实，没有解决不了的难题，关键还是在于决心！
正如习近平总书记所强调的：“改革面临的矛盾越多、难度越大，越要坚定与时俱进、攻坚克难的信心，越要有进取意识、进取精神、进取毅力，越要有‘明知山有虎，偏向虎山行’的勇气。”
作为建设法治国家、法治社会的践行者，我们希望并相信有关管理部门能够以推动深化改革的决心和勇气，为社会发展、民族复兴和国家的长治久安，勇敢地承担起历史的重任，在看守所转变隶属关系问题上迈出重要的一步！
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