试析行政诉讼起诉期限

作者：王克先吕凯

[内容提要]行政诉讼起诉期限是指行政相对人不服行政机关的行政行为，向人民法院提起行政诉讼的法定期限，超过期限，即丧失提起行政诉讼的权利。行政诉讼起诉期限具体可分为直接提起行政诉讼、行政复议后提起行政诉讼、对行政不作为提起行政诉讼、未告知诉权或起诉期限提起行政诉讼、对行政协议提起行政诉讼的起诉期限。行政诉讼起诉期限是固定的，没有中断、中止的规定，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可对被耽误的期限扣除或延长。

[关键词]试析行政诉讼起诉期限

一、行政诉讼起诉期限的概念
行政诉讼起诉期限是指行政相对人不服行政机关的行政行为，向人民法院提起行政诉讼的法定期限，超过期限，即丧失提起行政诉讼的权利。

二、我国行政诉讼起诉期限的演变
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，自1990年10月1日起施行的行政诉讼法（旧《行政诉讼法》）进行了全面修改。修改后的行政诉讼法（新《行政诉讼法》）自2015年5月1日起施行。

  1、新《行政诉讼法》在起诉期限上进行了延长，由原来的三个月延长至六个月，并将《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年《行政诉讼法司法解释》）第四十二条最长起诉期限的内容引入了新《行政诉讼法》。

旧《行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

2000年《行政诉讼法司法解释》第四十二条规定， ……对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。　

新《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。　

2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年《行政诉讼法司法解释》）规定了行政不作为的起诉期限。

新旧《行政诉讼法》和2000年《行政诉讼法司法解释》均未直接规定行政不作为的起诉期限。司法实践中，由于有些行政不作为始终处于延续状态，难以确定起诉期限的计算起点。

2015年《行政诉讼法司法解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

三、行政起诉期限分类

  1、直接提起行政诉讼的起诉期限
行政相对人直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

这类起诉期限针对的是行政相对人知道或者应当行政机关作出的行政行为内容，行政机关也告知了相应的救济权利的情形。

值得注意的是，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。即使起先不知道，待超过二十年或五年才知道有这样一个行政行为，也丧失了诉权。这种情况一般存在于行政行为的利害关系人，因为行政机关不可能将行政行为一一告知行政行为的利害关系人，以致利害关系人根本不知道有这样一个行政行为。

2、行政复议后提起行政诉讼的起诉期限
行政相对人不服行政复议决定的，可以在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

这类行政诉讼针对的是复议机关的行政行为和被申请复议的行政行为，因为行政相对人选择了复议，故对原行政机关作出的行政行为的起诉期限也随着复议行为（或不作为），由六个月变成十五日。

值得注意的是，除了个别需要复议前置的行政行为（如侵犯自然资源所有权或使用权、对税务机关纳税发生争议等）之外，绝大多数行政行为是可以在不申请行政复议的情况下直接向人民法院提起行政诉讼的，这也避免了因行政复议导致的对原行政行为起诉期限的缩短。

3、对行政机关不作为提起行政诉讼的起诉期限
行政相对人申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，行政相对人可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

行政相对人在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受两个月期限的限制。

行政相对人对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

这类行政诉讼针对的是行政机关不履行法定职责的行为，这类案件有两个期限需要把握，一是行政机关在行政相对人提出申请后两个月内不履行职责（紧急情况除外），即超过两个月才享有诉权；二是行政相对人可在两个月届满之日起六个月内提起行政诉讼，超过六个月诉权丧失。

4、未告知诉权或起诉期限提起诉讼的起诉期限
行政机关作出行政行为（或行政复议决定）时未告知行政相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为（或行政复议决定）内容之日起最长不得超过二年。

这类行政诉讼针对的是行政机关在作出行政行为（或行政复议决定）时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限，但行政相对人知道行政行为（或行政复议决定）内容的情形。换言之，当行政机关在作出行政行为（或行政复议决定）时未告知行政相对人诉权或者起诉期限时，相对人的起诉期限就有二年。

这一规定对行政机关不作为提起行政诉讼并不适用，因为行政诉讼法已经明确规定行政相对人申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，行政相对人可以向人民法院提起诉讼，司法解释也规定了不作为案件六个月的起诉期限。行政机关作出行政行为时虽未告知行政相对人诉权或者起诉期限，但法律已经明确规定该情形的起诉期限，故二年起诉期限不适用行政机关不作为案件。

5、行政协议的起诉期限
所谓行政协议，是指行政主体为了实现特定的行政管理目标，与行政相对人基于意思表示一致而达成的协议。顾名思义，行政协议是兼具民事、行政法律关系的复合型协议。

2015年《行政诉讼法司法解释》规定，行政相对人对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

  也就是说，针对行政协议的履行问题，适用民法调整；针对行政机关行使行政权力，单方致使行政协议权利义务发生变化的问题，适用行政法调整。故在提起诉讼时，针对不同的诉讼，适用不同的法律，相对应的起诉期限（或诉讼时效）也有所不同。

四、起诉期限的转化问题
应注意起诉期限的转化问题，如果行政机关作出了行政行为，但行政相对人一直处于不知道行政行为的状态，则根据案件类别最长起诉期限为二十年或者五年；如果开始行政相对人并不知道行政行为，后来得知了行政行为，但行政机关未告知诉权或起诉期限，那么起诉期限从其得知行政行为之日起计算，为二年；如果行政机关事后告知行政相对人行政行为内容和诉权或起诉期限的，则从告知之日起开始计算为六个月。

五、起诉期限扣除和延长
因不归责于行政相对人的原因导致其不能提起行政诉讼的情况下，起诉期限可以扣除或延长。
行政相对人因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，应予扣除。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，显然不属于自身的原因。

行政相对人因其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限。

六、行政起诉期限的固定性
行政起诉期限是固定的，如果行政相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将对其起诉不予受理或驳回起诉。行政起诉期限没有中断、中止的规定，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以对被耽误的起诉期限扣除或延长。来信来访、情况反映均不构成时间耽误的正当理由。人民法院在审理案件中，可以依职权审查起诉期限，对起诉期限的审查贯穿于案件审理的全过程，人民法院在立案的时候就要对起诉期限进行审查，无正当理由超过起诉期限的，不予受理。对已经受理的行政案件起诉期限的审查更是行政案件审理的首要任务，无论行政机关抗辩与否，发现超过起诉期限的，一审二审都应裁定驳回起诉。

参考文献：
[1]《中华人民共和国行政诉讼法》(1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，自1990年10月1日起施行；2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议修改，自2015年5月1日起施行)；

[2]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，自2000年3月10日起施行）；

[3]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号，2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，自2015年5月1日起施行）；

[4]杨彬权：《行政诉讼起诉期限存在的问题及修改建议》，《西部法学评论》2014年第3期；

[5]赵大光李广宇耿宝建：《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》，《人民法院报》，2015年5月13日第5版。

作者：王克先、吕凯利，浙江新时代律师事务所

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