行政合同纠纷典型案例7则

陈枝辉

· 来源：天同诉讼圈
· 发表时间：2017-10-26

【规则摘要】
1.公司介入市政项目后要求兑现优惠政策，如何处理
——政府部门就市政建设项目准入及优惠政策批示，公司法人据此介入并主张兑现的，不属于法院受理民事案件范围。
2.行政主体解除行政协议后，应只赔付直接经济损失
——行政协议中行政主体依行政管理需要，可单方面依法解除合同，对由此获取利益的，只赔付相对方直接经济损失。
3.招商引资协议属行政协议而非民事合同，适用调解
——地方政府招商引资协议属行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并适用调解原则。
4.政府采购合同双方，不具有解除合同诉讼主体资格
——政府采购合同双方当事人主张解除合同的，因不具有解除合同诉讼主体资格，属不符合条件当事人，应驳回诉请。
5.政府优惠政策未兑现，所作补偿责任承担承诺有效
——政府及政府职能部门有否给予开发企业免税等优惠政策权力，与作出愿为补偿的承诺履行，是两个不同性质问题。
6.政府优惠政策未落实，协议无效，对应捐赠可撤回
——从属于主协议内容的捐赠条款作为取得政府给予优惠政策的对应条件不具有独立性，协议无效的，捐赠亦可撤回。
7.招商引资奖励行政承诺纠纷，应适用行政诉讼程序
——政府有关文件中“对引进外资项目人员进行奖励”规定属政府所作行政承诺，由此产生诉讼应适用行政诉讼程序。

【规则详解】
1.公司介入市政项目后要求兑现优惠政策，如何处理
——政府部门就市政建设项目准入及优惠政策批示，公司法人据此介入并主张兑现的，不属于法院受理民事案件范围。
标签：行政合同｜诉讼程序｜法院受理｜优惠政策
案情简介：1998年，开发公司响应政府招商号召，向政府书面请示并经政府审批同意介入市政锅炉房建设。嗣后，开发公司起诉，要求政府兑现其在办公会议作出的纪要中承诺的优惠政策，支付优惠政策未到位形成的欠款3500万余元及利息。
法院认为：①市政府在未通知开发公司参加情况下，单方召开市政府办公会议决定由开发公司承建诉争项目并在市政府办公会议纪要中制定了优惠政策明细。开发公司接受政府办公会议决定后，其职责是按政府行政文书确定的权利义务履行，并无与市政府平等协商修订市政府优惠政策文件的余地。诉争项目建成后，市政府优惠政策使用不足部分能否以现金抵顶，亦由市政府单方决定，并由政府审计、计划、建设、开发等行政部门按行政命令单方审核确定。项目优惠政策确定、开发公司介入形式以及工程结算款确定等诸多方面均由市政府单方决定。尽管双方不存在领导、隶属关系，但上述案件事实表明，市政府在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位。开发公司虽具有是否承担项目建设的决定权，以及对优惠政策如何理解、执行的建议权，但从整体上讲，在介入方式、优惠政策制定及如何履行优惠政策等方面，开发公司居于次要和服从地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。②《合同法》第2条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。市政府制定的办公会议纪要明确了优惠政策原则和优惠政策方案，系本案项目得以执行主要依据，但该优惠政策由市政府单方制定，未邀请开发公司参加并与之平等协商，亦未征得开发公司同意，故市政府办公会议纪要等相关文件非属双方平等协商共同签订的民事合同。③综上，尽管本案双方当事人之间法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，市政府办公会议关于优惠政策相关内容的纪要及其文件不是双方平等协商共同签订的民事合同，故本案不属法院民事案件受理范围。此纠纷是市政府前届领导在兑现优惠政策额度以及有关诉争项目遗留未了事项，应由本届市政府领导继续解决，不应作为民事纠纷受理并作出实体判决，故裁定驳回开发公司起诉。
实务要点：政府部门就市政建设项目准入及优惠政策作出批示，公司法人据此介入建设项目的，因政府部门制定的优惠政策原则和优惠政策方案系单方制定，与公司法人之间尚未形成民法所要求的平等主体关系，尽管双方之间纠纷具有一定民事因素，但亦不属法院受理民事案件范围。
案例索引：最高人民法院（2006）民一终字第47号“某开发公司与某市政府债务纠纷案”，见《大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案》（审判长纪敏，审判员冯小光，代理审判员关丽），载《最高人民法院公报·裁判文书选登》（2007:294）。

  2.行政主体解除行政协议后，应只赔付直接经济损失
——行政协议中行政主体依行政管理需要，可单方面依法解除合同，对由此获取利益的，只赔付相对方直接经济损失。
标签：行政合同｜违约责任｜合同解除｜直接经济损失
案情简介：2005年，市政府与开发公司签订合作协议，约定后者5年内完成工业园区基础设施建设投资1亿元，直接兴办和引进外来投资30亿元，前者给予土地、税收优惠政策。2008年，经市政府同意，开发公司通过股权转让方式将合同权利义务转让给投资公司。因开发投资力度不够，导致进展缓慢，同时产生不稳定因素，市政府经多次督促后，发函解除合作协议及补充协议。2013年，投资公司提起行政诉讼，要求市政府赔偿其各种损失1亿余元。经评估，投资公司基础设施配套投入1320万余元。
法院认为：①市政府作为具有行政管理职能的一级政府，以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资工业园区建设的意图清晰，其与投资公司等分别签订合作协议及补充协议，将减免部分规费、给予政策优惠额度或补偿作为对投资公司等投资的回报，属行使行政权力行为，故本案不属民商事案件受理范围，应属行政诉讼。②本案证据足以证明，投资公司实力不足，未能依约完成工业园区内配套设施建设及招商引资额，市政府向开发公司发出督促函，表明其曾指出开发公司投资建设力度不大及存在工程债务带来不稳定因素等问题，已催告开发公司限期履行协议义务；市政府专题办公会议纪要进一步证实投资公司未完成合作协议约定的年度考核任务，故投资公司构成违约，市政府不存在违约行为，市政府解约行为合法。③市政府解约后，投资公司基础设施配套投入1320万余元，应由市政府支付。投资公司、开发公司遗留债务系在投资期间与案外人的民事法律关系，不能要求市政府承担。开发公司与市政府之间的其他权利义务关系可另行主张。
实务要点：行政协议中行政主体根据国家行政管理需要，可单方面依法变更或解除合同，对由此获取利益的，应只赔付相对方直接经济损失。
案例索引：湖北高院（2014）鄂行终字第00028号“某投资公司与某市政府行政诉讼案”，见《武汉江城乐业投资有限公司诉宜都市人民政府行政合同及行政赔偿案——行政协议的认定、违约构成及责任承担》（王争），载《人民法院案例选》（201703/109:194）。

  3.招商引资协议属行政协议而非民事合同，适用调解
——地方政府招商引资协议属行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并适用调解原则。
标签：行政合同｜招商引资｜调解
案情简介：2011年，传媒公司与区政府在产业基地的派出机构管委会签订入区协议。2014年，传媒公司以其纳税额符合入区协议约定比例，起诉区政府要求依约给付奖励及扶持资金。
法院认为：①《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。最高人民法院《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第11条第1款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的行政协议。②本案中，从合同双方当事人之间地位关系看，本质为政府作出优惠政策，企业执行政府政策，双方之间非平等主体关系；双方签订招商引资协议目的系为实现行政管理目标。同时，管委会系区政府派驻产业基地行使管理行政事务职能的排除机构，不具有独立承担行政责任能力，其以自己名义所签入区协议应由区政府承担行政给付责任。管委会在协议履行过程中享有优益权，诉争款项虽名为租金及企业发展资金，实为新媒体管委会所作税收先征后返优惠政策，而普通商事主体不享有政策制定权力，故案涉入区协议性质上属行政协议而非民事合同。③《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。本案协议履行中，双方当事人均享有自由裁量权，故法院可依法对本案进行调解。
实务要点：地方政府招商引资协议属于行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并可适用调解原则。
案例索引：北京四中院（2015）四中行初字第597号“某传媒公司与某区政府行政诉讼案”，见《北京海丰传媒文化有限公司诉北京市大兴区人民政府要求履行行政协议案——招商引资协议的性质认定及其争议解决》（程琥），载《人民法院案例选·案香浮动》（201609/103:221）。

  4.政府采购合同双方，不具有解除合同诉讼主体资格
——政府采购合同双方当事人主张解除合同的，因不具有解除合同诉讼主体资格，属不符合条件当事人，应驳回诉请。
标签：行政合同｜政府采购合同｜诉讼程序｜诉讼主体｜合同解除
案情简介：2004年，建筑公司经县政府招投标承接了剧团施工工程，在政府拨付工程款迟延情况下与剧团签订暂缓施工协议后停工，一停近1年，虽期间拨付部分工程款，建筑公司未恢复施工，并发函解除合同。2006年，剧团诉请解除合同，返还工程款及违约损失，建筑公司亦提相应反诉。
法院认为：①《政府采购法》第2条，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”第50条，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应责任。”②涉案工程系建筑公司经政府招、投标承接的，并与剧团签订了建筑施工合同，工程款均由县政府财政拨付，该工程属于政府依法采购的工程项目，因双方对该项工程合同的解除主张未经政府许可，故不具有诉请解除该合同的诉讼主体资格，属不符合条件的当事人，判决驳回双方诉请。
实务要点：属于政府依法采购的工程项目，合同双方当事人诉讼主张解除合同的，因不具有诉请解除合同的诉讼主体资格，属不符合条件的当事人，应驳回诉请。
案例索引：福建平潭法院（2006）岚法民初字第631号“某剧团与某建筑公司施工合同纠纷案”，见《平潭县闽剧团诉平潭县第五建筑工程公司建设工程施工合同案（政府采购）》（陈爱心），载《中国审判案例要览》（2007商事:82）。

  5.政府优惠政策未兑现，所作补偿责任承担承诺有效
——政府及政府职能部门有否给予开发企业免税等优惠政策权力，与作出愿为补偿的承诺履行，是两个不同性质问题。
标签：行政合同｜招商引资｜优惠政策｜补偿承诺
案情简介：2000年，房管局与开发公司签订合同，约定后者负责开发建设某工程，前者负责落实县政府给予该项目的包括房屋销售营业税、房产税、教育费附加等免税优惠政策，并承诺如上述优惠政策不能落实，将由其进行补偿。因事后优惠政策未兑现致诉。
法院认为：①开发公司诉请签约对方房管局依约履行义务，故房管局作为被告主体适格。争议焦点为约定补偿款支付问题，故本案为房地产开发补偿纠纷。②政府及政府职能部门有否给予开发企业免税的权力，与作出愿为补偿的承诺的履行，是两个不同性质的问题，前者涉及公权力行使，后者纯为私（民）法调整的范畴。判断行政合同还是民商事合同，关键是看在合同的签订、履行、解除、终止过程中，行政机关是否居于主导地位，行政职权是否在合同履行中起主导作用，行政主体是否享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权；在行政机关权利义务的约定上，是否体现行政管理关系，是否具有不对等性，以及行政机关是否享有行政优益权，如合同内容体现出不平等的行政管理关系，则为行政合同，反之，则为民商事合同。本案中，县政府虽无权作出免税决定，但本案房管局以政府给予的优惠政策作为引资条件在合同中予以肯定，并自愿承诺如不能落实，由其补偿，该承诺并不违法，依诚实信用原则，房管局应就优惠政策不能实现承担补偿责任。判决房管局补偿卡覅公司59万余元。
实务要点：政府及政府职能部门有否给予开发企业免税等优惠政策的权力，与作出愿为补偿的承诺履行，是两个不同性质问题。
案例索引：青海海东中院（2005）东经初字第3号“某房产公司与某房管局开发补偿纠纷案”，见《青海双玖房地产有限公司诉民和回族土族自治县房地产管理局房地产开发补偿案》（仙艳荣），载《中国审判案例要览》（2006商事:70）。

  6.政府优惠政策未落实，协议无效，对应捐赠可撤回
——从属于主协议内容的捐赠条款作为取得政府给予优惠政策的对应条件不具有独立性，协议无效的，捐赠亦可撤回。
标签：行政合同｜招商引资｜土地转让｜合同效力｜赠与合同｜附条件赠与
案情简介：2002年，县政府与开发公司签投资协议，约定前者提供700亩集体土地，后者投资修建度假村，作为回报，开发公司捐赠150万元作为发展县里重点中学教育事业专项费用。2004年，因国家土地管理政策，投资协议不能履行，开发公司索要已经支出的捐赠款。
法院认为：①根据《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第4条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”本案中，开发公司要取得案涉集体所有土地使用权，依法须先由县政府代表国家对该地进行征用并变更性质为国有土地后，再由县政府代表国家向开发公司转让国有土地的使用权，开发公司用地目的是进行旅游及房地产开发建设，故案涉投资协议实质上应是国有土地使用权转让协议。双方依协议转让经营性土地，违反相关法律规定，应为无效。②双方协议中的捐赠条款从属于整个国有土地使用权转让协议，从协议前后内容可以得出捐赠行为不仅是土地使用权转让的前提条件，且是开发公司取得政府给予的各种优惠政策的对应条件，故捐赠行为非独立于该转让协议的民事行为。捐赠条款因整个协议无效而无效，县政府应予返还。判决确认投资协议无效，县政府返还150万元捐赠款及100万元土地款，赔偿测绘费、利息等损失。
实务要点：以捐赠名义所建立的民事法律关系，在特定的合同权利义务语境下，即使具有公益性和道德义务性，亦可能得作为一般赠与而被撤销，即作为合同对价存在的附条件的赠与行为并不当然具有独立的法律效力。
案例索引：四川成都中院（2005）成民初字第83号“某开发公司与某市政府开发经营合同纠纷案”，见《四川省达州四方房地产开发有限公司诉崇州市人民政府其他房地产开发经营合同案》（张争），载《中国审判案例要览》（2006商事:73）。

   7.招商引资奖励行政承诺纠纷，应适用行政诉讼程序
——政府有关文件中“对引进外资项目人员进行奖励”规定属政府所作行政承诺，由此产生诉讼应适用行政诉讼程序。
标签：行政合同｜招商引资｜诉讼程序｜行政承诺｜居间合同｜合同成立
案情简介：2003年，实业公司在开发区投资建设污水处理厂，倪某以政府文件中“对引进外资项目人员进行奖励”规定，诉请管委会支付10万余元奖励款。
法院认为：①倪某依据政府文件中有关引资奖规定，起诉主张权利，不属于民事诉讼受案范围。倪某与开发区管委会间不存有平等主体间民事法律关系，且倪某亦未提供证据证明其所主张的引资奖发放主体是开发区管委会，故倪某对管委会起诉应予驳回。②倪某主张在民事诉讼程序中无法获得救济，其实体权利能否得到支持亦不属于本案应审理范畴。倪某如认为其权利受到侵害，可针对适格主体，选择正确的救济途径，另行起诉。判决驳回倪某起诉。
实务要点：政府有关文件中“对引进外资项目人员进行奖励”的规定属于政府所作行政承诺，由此产生诉讼应适用行政诉讼程序。
案例索引：江苏南通中院（2005）通中民二终字第0311号“倪某与某管委会居间合同纠纷案”，见《倪晓红诉江苏省海门经济开发区管理委员会居间合同案》（吴文彬、金玮），载《中国审判案例要览》（2006商事:123）。
(案例来源于《最高人民法院公报》《人民法院案例选》《中国审判案例要览》部分行政合同纠纷典型案例）

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