建设项目环境影响评价文件“未批先建”的法律适用

作者：王静，山西中吕律师事务所

 环境影响评价是我国最早实行的环境管理制度之一，作为环境法领域的一项重要制度设计，它的具体落实及有效实施为环境保护发挥了重要的保障作用，是我国环境保护法律体系的重要组成部分。

 所谓环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。按照我国的法律规定，建设项目开工前必须依法进行环境影响评价，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

 但在实践过程中，建设项目环境影响评价文件“未批先建”的情况却不少见，具体来说包括以下几种情形：

 １、建设单位在未依法提交建设项目环境影响评价文件或者建设项目在尚未获得环评批复的情况下已擅自开工建设并且在两年内被环保部门发现

 《环境保护法》第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”

 《环境影响评价法》第三十一条前三款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

 建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。

 建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”

 因此，建设单位未依法提交建设项目环境影响报告书、报告表或者环境影响评价报告书、报告表未经批准，擅自开工建设的，环保部门将责令其停止建设并可以依据具体的情节和后果处以罚款、责令恢复原状。此外还可以对建设单位的主管人员和其他责任人员给予行政处分。若只是未依法备案建设项目环境影响登记表的，由环保部门责令备案并处五万元以下的罚款。

 ２、建设单位在未依法提交建设项目环境影响评价文件或者建设项目在尚未获得环评批复的情况下已擅自开工建设，但是该违法行为在建设行为终了之日起二年内未被发现

 《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

 据此，建设单位未按国家规定在可行性研究阶段或核准前报批环境影响评价文件即擅自开工建设的，其行为违反了建设单位进行环境影响评价的法定义务；在其应当依法履行环境影响评价义务之前，其行为应被视为违法行为处于继续状态，环保部门仍然应依据《环境影响评价法》第三十一条有关规定，对其进行处罚。但是，若“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现，环保部门则应当遵守《行政处罚法》第二十九条的规定不予行政处罚。关于此，在环保部（现变更为“生态环境部”）２０１８年２月２２日发布的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函［２０１８］３１号）中也作出了明确规定。

 ３、建设项目的环境影响评价文件经批准后又发生重大变动但是未向环保部门重新报批

 《环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”

 在此种情况下，同样依照《环境影响评价法》第三十一条规定，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

 此外，关于“未批先建”项目是否适用“限期补办手续”的问题，在环保部（现变更为“生态环境部”）２０１６年１月８日发布的《关于＜环境保护法＞（２０１４修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函［２０１６］６号）中已经作出了明确规定，“对‘未批先建项目’，应当适用新《环境保护法》规定的处罚措施，不再适用《环境影响评价法》第三十一条有关“限期补办手续”的规定”。但是在环政法函［２０１８］３１号通知中对此进行了补充，虽然对“未批先建项目”进行行政处罚“不再将‘限期补办手续’作为行政处罚的前置条件，但并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。”因此，即使建设单位因“未批先建”违法行为受到环保部门的行政处罚，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，建设单位仍然可以主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查。

 附：

案例一

环境保护部办公厅函

环办环评函［２０１８］１８７号

关于退回山东菏泽民用机场建设项目环境影响报告书的函

 菏泽牡丹机场建设投资有限公司：

 你公司《关于申请中止〈山东菏泽民用机场建设项目环境影响报告书〉审批的函》（菏机建投（２０１８）３号）收悉。经研究，函复如下：

 一、２０１７年１２月，你公司通过我部建设项目环评网上受理系统报来《关于请予审批〈山东菏泽民用机场建设项目环境影响报告书〉的请示》（菏机建投（２０１７）２２号），我部依法受理《山东菏泽民用机场建设项目环境影响报告书》，并立即委托进行技术评估。在技术评估过程中，发现该项目在尚未获得环评批复的情况下已擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定。在报送我部审批前，该项目环境违法行为未经查处，且你公司未在申请文件和环境影响报告书中如实陈述，违反了我部《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》（环办函〔２０１５〕３８９号）的有关要求。因此，我部决定终止该项目环评审批程序，退回环境影响报告书。

 二、你公司应深刻反省，强化守法意识，严格执行建设项目环境影响评价制度，在建设项目环境影响报告书未依法获得批准前，不得开工建设。我部委托山东省环境保护厅、环境保护部华东督察局进行监督检查。

 特此函复。

环境保护部办公厅

２０１８年２月５日

 抄送：山东省环境保护厅，环境保护部华东督察局、环境工程评估中心。

案例二

行政处罚决定书

晋环法罚字〔２０１７〕１０４号

 忻州市忻府区天成耐火材料厂：

 社会信用代码：９２１４０９０２ＮＡＯＨＤ１ＪＢ７５

 地址：忻州市忻府区兰村乡西区村北

 负责人：张建成

 我厅于２０１７年９月２５日对你厂进行了调查，发现你厂实施了以下环境违法行为：环评批复建设３座梭式煅烧窑，实际建成６座梭式煅烧窑。

 以上事实有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、照片等证据为凭。

 你厂的上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款的规定。

 我厅于２０１７年１１月３日以《行政处罚事先（听证）告知书》（晋环法告［２０１７］１０４号）告知你厂陈述申辩权、听证申请权。你厂未进行陈述申辩，在法定期限内未提出听证申请。

 依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，我厅决定对你厂处以如下行政处罚：

 罚款捌万元整。

 限于接到本处罚决定之日起１５日内缴至指定银行和账号。逾期不缴纳罚款的，我厅可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定每日按罚款数额的３％加处罚款。

 收款银行：中国工商银行太原市并州支行

 户名：山西省环境保护厅　　账号：０５０２１２１２２９０２４９３４０９７

 你厂如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起６０日内向山西省人民政府或者环境保护部申请行政复议，也可在６个月内依法提起行政诉讼。申请行政复议或者提起行政诉讼，不停止行政处罚决定的执行。

 逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，我厅将依法申请人民法院强制执行。

山西省环境保护厅

２０１７年１２月４日

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