赵黎明：关于新时代如何推进法治国家建设的思考

作者：赵黎明，陕西海普睿诚律师事务所

深刻学习和领会习近平新时代社会主义法治思想，从中汲取知识、获得智慧，将极大地助益于法律人准确地理解新时代社会主义法治精神，准确地把握新时代法治国家建设的要求，从而更好地服务社会大局，提高参政议政能力，推动法治事业的可持续发展。

一、法治国家建设的新时代

１９４９年新中国建立以来，我国法治建设大致可以分为五个阶段：

第一阶段是“初创时期”，从１９４９年至１９５６年。在此阶段新中国成立，以第一届政协会议制定的《共同纲领》作为共和国临时宪法，并在此基础上建立了公、检、法、司，制定了各项规范。１９５４年，毛泽东前往杭州，亲自挂帅主持起草宪法。１９５４年９月２０日宪法颁布，史称“五四宪法”，其作为共和国第一部正式宪法，确立了社会主义基本政治和经济制度。

第二阶段是“停滞与破坏时期”，从１９５７年至１９７７年。在此阶段“左”的指导思想、反“右”运动及法律虚无主义兴起，标志性主张就是砸烂公、检、法，导致民主法治遭到极大破坏。

第三阶段是“重新起步时期”，从１９７８年至１９８８年。这期间党中央解放思想、实事求是，开始以经济建设为中心，重新关注法治建设。随着改革开放、拨乱反正，法治建设重新起步。１９８２年“八二宪法”颁布，它的制定和实施，开启了国家经济、政治体制改革的序幕。　“八二宪法”中首次提出“公民”概念，相比于“人民”其更加强调了人的权利，同时建立了比较完善的公民基本权利体系。这是我国法治建设的巨大进步，开启了全新的篇章。

第四阶段是“新的发展时期”，从１９８９年至２０１４年。这期间，为适应社会主义市场经济的发展，社会各个领域的法律规定不断完善，到２０１１年，吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，法治建设取得阶段性成果。但因周永康等政法干部违法违纪，损害了人民群众对于法治的信仰。

第五阶段是“依法治国新时代”，从２０１４年至今。党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国发表了一系列重要论述，２０１４年十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，第一次提出全面依法治国的治国战略，以此为标志开启了全面依法治国的新时代。习近平总书记在十九大报告中指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”对比之前提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，习总书记的论述描绘了中国法治的升级版蓝图，将全面依法治国领入了新的境界，对促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安都具有深远意义。中央全面依法治国领导小组的成立，更加强了法治中国建设的统一领导，为全面推进依法治国提供了坚强的保障。在新时代里，贪腐得到惩处，冤假错案得到纠正，这些空前成就彰显了党和国家推进全面依法治国的决心和魄力，使人民群众真正看到了法治的希望，提升了对于法治的信心。

二、现阶段建设法治国家存在的主要问题

结合当前法治建设实际，我们可能面临以下几个方面的问题：

（一）法治信仰尚未完全深入人心

张居正曾有“天下之事不难于立法，而难于法之必行”的感慨，而要法之必行，就要求法治信仰真正根植于人民群众的内心。比如“信访不信法”、“走关系”强于“走程序”、拼实力不如“拼爹”的社会现象和观念的存在，说到底还是法治信仰缺失的问题。

而这些错误观念的存在，归根到底还是在一定程度上，社会让不法者获得了不正当利益。比如，前些年据媒体报道，某省有位残障人士在报纸上看到某医院因医疗问题导致病人身体萎缩的报道，该残障人士就拿着报纸说报道的病人就是他本人，然后开始到各个机关闹访，向政府索要３０万，最后竟然索要成功。而对于“跑关系”的问题，全国政协委员、民建陕西省委员会副主委周新生同志在全国政协会上作了《尽量让国人不求人少求人》发言，受到广泛关注、影响甚广，都从一定程度上折射出了法治国家建设中存在的法治信仰缺失问题。

（二）法治应该更好地与天理道德相协调

英国法哲学家哈特说过“有效的法律制度的基本特征，不是人民一般地服从法律，而是他们感到有义务服从法律。”这种义务很多时候就来自于人民群众内心的道德和天理。若司法结果与天理、道德不能良好协调，人民群众就会对法治产生怀疑。比如，２００６年开始的一系列扶助老人的案件，很多时候善意帮助者却要承担赔偿责任，造成了“英雄流血又流泪”、“善举恶报”的恶果，给整个社会的法治共识带来了严重的负面影响。有时候司法中会发生一些本质上符合法治精神，但直觉上和朴素正义观不符的情形，这时候法律职业人应不遗余力地向全社会进行阐明和说理，让公众更好的理解法治精神。而近期发生的“公园爬树案”、“电梯劝烟案”等，司法机关都能够依法处理，不再鼓励“谁弱谁有理”的错误心态，在一定程度上提升了人民群众对于法律的信心。

（三）形式立法导致的法律休眠

中央和地方近年来立法工作业绩较为突出，但不可否认的是仍然存在有些地方为完成任务而立法，为立法而立法的情况，导致有些法律、法规、规章以及大量的规范性文件处于“休眠”状态。

根据调研数据反映，某省地方性法规、规章以及规范性文件处于“休眠”状态的就达到６０％左右。这些地方虽然立法取向非常好，但是因为脱离当地实际，导致无法真正实施。比如，某地有关循环水利用的法规，要求餐饮、洗车等服务行业的特定用水只能使用循环水，但实际上政府并没有配备循环水基础设施，商家也没有相关设备，也没有循环水供给，规定虽好但却无法实施。加之一些规定因不为大众所熟悉，使人民群众守法成本陡增。有时候规定与规定相互冲突，也会使人无所适从，甚至遭受损害。比如某地方招商引资，其颁布的规范性文件、配套的优惠政策若违反上位法律规定，就必然让投资企业陷于巨大的法律风险之中，而一旦相关文件和政策被认定无效，即导致不良的社会后果。

（四）执行文件强于执行法律

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。但是我们在生活中还是能够看到一些部门和官员只执行文件，而不执行法律的情况，或者按心情执行法律的状况。这些问题出现的根源是“官本位”、“以权压法”、“以言代法”的思想根深蒂固。比如，中央多次强调律师执业权利保护，相关法律不断出台，但实际上还是存在一些地方和有权机关只按领导意思办理，或者以未收到上级通知为由拒绝律师依法执业，法条摆在面前也视而不见。我们有“良法”，还要靠“善治”来实现，要让纸面上的“良法”真实的发挥效果。法律真正的权威不在于惩罚的严重程度，而在于惩罚的必然性，如果对于不执行法律的行为不加以问责和惩处，或若对其惩罚只是“隔墙扔砖头”的随机处理模式，那人们就会倾向于选择投机执行和忽视规定。倘若能够严格执法，保证惩处的必然性，就会更加有效地促进法律的有效实施。

（五）执法机构不统一导致出现执法乱象

随着社会主义市场经济的不断发展，我国执法机构的数量逐渐增加。无论对于公民个人，还是企业商人、社会组织而言，在社会生活和经营中，往往要跟公安、司法、海关、工商、税务、环保、食药、安检、水利、国土、农林、城管、卫计等多个部门打交道。这样的执法体制，就会产生诸如李克强总理回答记者提问时指出的：多个“大盖帽”管一个小商贩的扰民执法情况。也会产生多个执法部门都可以管，多个部门都不愿管的互相扯皮推诿或选择执法问题，致使多个“大盖帽”管不住一个小商贩。

因此，执法机构和队伍多而散，执法领域宽且杂，跨领域综合执法力量不足和大量聘用“协管”等辅助人员，导致了重复执法、交叉执法、多头执法、选择执法、执法标准不一，甚至是互相推诿的乱象，备受社会诟病。其不仅影响了政府形象和公信力，且有碍于法治建设的进程。这些都需要我们进一步推进执法体制改革，以满足社会发展和人民对美好生活的需求。

三、对解决法治建设存在问题的思考

（一）树立法治信仰

法国思想家卢梭曾说“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”美国法学家伯尔曼更是一针见血地指出“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”信仰可以指导实践、影响行为。要让法治精神成为一种信仰，以下五点是基础。

１、“使民知法”。中国古代统治者强调法律神秘主义，法律曾经完全是由贵族们独自掌握的“专利”，对平民百姓一直是秘而不宣。那时候，法律是贵族们手中的特权，贵族们利用法律愚弄老百姓。而现代法治思想认为，法律的制定是为了让人民群众按照法律规定安排自己的生活、约束自己的行为。因此，不懂法就不可能遵法守法，只有了解和理解了法律，才能有安全感，才能更好地安排自身的行为。我国开展全民普法，就是把法律知识交给亿万人民群众，不仅是人类法治发展史上的一大创举，也是培育法治信仰、弘扬法治精神的基础性工作。在这一点上，法律人有不可推卸的义务和责任，作为律师更是要有担当、有使命感，铁肩担道义、送法进万家。

２、“奉法者强”。如果崇尚法律会产生不公和损失；如果法律根本无法发挥作用；如果法律的实施和法律的规定不一样，那么任何人都会丧失对于法律的信任。只有让“奉法者强、守法者安”，才能使人们信仰、相信法律。这就要求我们：一方面在立法的时候立“良法”，不要为立法而立法，杜绝立法过程中的形式主义，要真正从维护公平正义，提高治理效率的角度制定法律规范。立法要符合公序良俗，提高民主参与，人们才能有认同感，才会更好遵守；另一方面，司法机关和执法机关在适用法律的过程中要公正司法、严格执法，使受到侵害的权利得到保护和救济，违法犯罪活动受到制裁和惩罚。不论立法、执法还是司法，都要置于天理、国法、人情之中综合考量。

３、“树立法治权威”。人们对于法治权威最直观的感受往往来源于司法权威和政府公信力。司法权威有赖于司法公正，培根说“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”如果通过司法程序都不能保证自己的合法权利，那司法就没有权威性，人民群众也不会相信司法。

习近平总书记强调，要“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”若能如此，久而久之，人们就会从根本上建立起对于法律的信仰。同时，要认识到冤假错案给司法权威带来的破坏是巨大的。近年来，部分冤假错案得到纠正，然而相较于“迟到的正义”，我们更应该关注的是如何避免冤假错案的产生。古语言“兼听则明”，司法过程中要“听得进去”也要“有所回应”。再者，还要加大司法文书的说理性，将法理、事理、情理、文理充分论述，对律师意见进行评判，公开阐述采信和不采信的理由。当审判者能够更好地倾听两方的不同意见时，才更有可能做出一个公正的裁判。当然，司法权威的建立还有待于司法裁判制度的统一和相关机制的完善。

树立法治权威还应注重政府公信力建设。国家鼓励“大众创业、万众创新”，但我们看到很多民营企业并不是倒在了商业竞争上，而是倒在了政府失信上。很多地方政府招商引资“言过其实”，企业投资以后再“秋后算账”，企业家的合法财产不仅没有得到保护，反而遭受损失。这些情况不但损害了企业合法利益，破坏了当地营商环境，对于树立法治权威也是危害巨大。然而可喜的是，现在我国南方很多省、市招商引资，企业决定投资的主要条件已不再是政策优惠，而是关注当地政府能否提供一个更加平等的法治环境，能否保护企业、个人的合法财产及其权益。所以，当政府真正回归本位、公信力不断提升的时候，人们才会逐步相信法治。

４、“执法部门统一”。法律的有效执行还有赖于建立科学、完善的执法体制，还应进一步推进综合执法体制改革。今年３月２１日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，其中第五部分对深化行政执法体制改革作出了系统部署，大幅减少执法机构数量和种类，综合设置领域相近的执法队伍，减少多头执法，避免监管漏洞和执法真空现象，推动形成责权统一、精简高效、机构统一的综合行政执法体制。综合执法体制的建立应当在法律的框架内，按照行政法律、法规的规定明确职权范围、严格执法程序。要依法强化执法协作、加强执法与司法衔接、推进裁决与执行彻底分离。刑事判决的执行主要由司法行政的监狱管理机关完成，这一制度的设计也可引入到民事、行政案件中，用行政执法的形式完成法院裁决的执行，并统一到司法行政管理工作之中。裁执彻底分离，有利于裁判执行效率的提高，体现了对权力的监督与制约。执法的目标是维护社会秩序，保障人民群众安居乐业，因此在进行综合执法体制改革和实践的过程中，应力求实现执法权威、市场活力和人文精神的关怀，以有效促进法治进步。

５、“官员尊法用法守法”。官员尊法用法守法首先要学法，要将法律思维及其工作方式列入官员的考核评价体系。习近平总书记指出，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求；二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为；三是要保护人民权益，这是法治的根本目的；四是要接受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。

（二）坚定中国立场

古语有言“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”一切立法、司法、执法工作都应当结合具体国情，只有符合中华文化及公序良俗的法治建设才能被人民群众所理解和接受，这就要求不论在任何时候，任何情况下都要坚定中国立场。

１、要从我国实际出发。我国的实际包括我们的人口状况、社会状况、制度状况、文化状况等等。习近平总书记指出，坚持从我国实际出发，不等于关起门来搞法治。法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义，我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。但是，学习借鉴不等于是简单的拿来主义，必须坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，不能搞“全盘西化”，不能搞“全面移植”，不能照搬照抄。既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。不能从实际出发也是产生“法律休眠”问题的一个重要原因，在国家层面我们要从国情出发，在地方和部门层面我们要从不同区域、领域独特的人文、社会、自然实际出发，真正科学有效的推进法治建设。

此次修宪就是从我国实际出发，总结治理经验的产物。我们国家已形成中共中央总书记、国家主席、（党和国家）军委主席“三位一体”的领导体制，这样的安排有利于坚持和加强党的全面领导，有利于完善党和国家领导制度，有利于坚持和维护党中央权威和集中统一领导，是中国特色社会主义政治优势和制度优势的重要体现，也是从实际出发全面依法治国的要求。这一体制对一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。

通过宪法确认这样的制度安排也是全民依法治国的要求，一切制度安排都应具备相应的宪法依据。此次通过修宪确立稳定的领导核心、赋予监察委员会宪法地位等，既符合依法治国的精髓和要旨，又能与中国国情充分协调一致。

２、要树立中国自信。中国改革开放以来取得的举世瞩目的成绩并不是偶然事件，是在中国共产党的领导下，全国人民不断开拓、勇于创新的结果。习近平总书记指出“中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，全党必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，牢固树立中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，确保党和国家事业始终沿着正确方向胜利前进。”中国取得举世瞩目的成就依赖于中国特色社会主义道路、理论、制度和文化。如：人民代表大会、多党合作与政治协商、民族区域自治、基层群众性自治、“一国两制”与特别行政区、社会主义市场经济等等。这是我们国家的体制，更是我们的特色和自信，坚持这样的体制和自信给国家发展提供了积极、平稳、有序的环境，是正确的，是有益于人民的。因此，我们对于国家的法治建设要充满信心，只有坚持这种自信并正确认识社会主义法治的内涵，才不至于错误认为只有西方民主法治模式才是人类的唯一选择。

（三）促进法治政府和法治社会的双向互动

坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是新时代所确定的基本价值坐标。政府和社会是国家发展的鸟之两翼、车之两轮，故依法治国的推进，要从政府和社会两个方面的维度去考量。中国现在的依法治国建设属于执政党、政府推进型，在这个过程中要注重政府推动和社会参与的关系，通过自下而上和自上而下的双向互动，为推进法治化进程提供强大动力。

１、政府法治思维的建立和法治工作习惯的养成。政府法治思维的建立第一步就是要建立职责意识，要有权利边界的概念，要有科学的职能定位。坚守法无规定即禁止，有权必有责的法治，坚决杜绝“缺位”、“越位”、“错位”等现象，建立权力清单和负面清单，大力简政放权，开阔思维更新工作方式。其次，通过行政、执法责任制促进法治工作习惯的养成。推进法治政府建设，实现国家治理能力的现代化，必须实现严格的行政、执法责任制，以责任倒逼行政执法能力的提升，遏制执法牟利、选择性执法、消极执法等不良现象。对于不执行法律规定的情况，要通畅检举和反映渠道，查证属实的应严肃处理。要正确认识政府文件和法律的关系，政府文件并非法律生效的前提，而应该根据法律规定去判断政府文件是否符合法治要求。再次，要加大“法律休眠”的清理工作，将那些束之高阁、脱离实际的、重复、冲突的法律、法规、规章、规范性法律文件及时予以清理。最后，要正确地理解法律工作的价值，坚决贯彻法律顾问全覆盖制度，逐步建立公职律师制度和政府总法律顾问制度。由专业律师为政府提供法律服务，严格从依法行政的角度出发，让政府的每个行为都在法律的框架内实施。

２、民主党派要切实有效的参政议政。按照习近平总书记提出的“多党合作要有新气象，思想共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌”的要求，各民主党派都应巩固思想基础、提高组织水平、切实有效的参政议政。民主党派作为参政党，在参与国家社会管理中发挥着重要作用。１９９３年，民建中央就提出《关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议》。八届全国人大一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写进宪法。１９９７年，民建中央向中共中央提交《关于依据中共十五大精神修改宪法的几点建议》，建议把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，后被中央采纳。可见参政党及其成员通过参政议政的方式参与国家、社会治理，不仅是卓有成效的，而且今后还要继续通过切实有效的参政议政，在推进法治建设过程中发挥重要作用。

３、民间社会组织要积极推进国家法治建设。现代社会利益多元，单纯靠政府独揽、调控所有社会事务已无可能。各个社会组织，如行业协会、社团、商会等非政府组织已然成为社会治理的重要主体。社会组织确立行业规范、乡规民俗对法律法规进行补充和细化，通过积极的培育、引导，改进组织内部管理制度，与国家法治要求相统一。通过协同共振、双向互动让法治真正内化于心、外化于行。

律师是社会精英团体，相对于公权力而言虽无职无权，但其执业行为却促进着政府及社会行为的规范，并以对法律的专业优势、实践优势以及为社会大众服务的职业优势在法治国家建设的进程中发挥着不可或缺的重要作用，因此应得到国家和社会的关心、鼓励和支持！

《老子》有言：“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土；千里之行，始于足下。”建设法治国家更是任重而道远。无论是政府，还是民主党派、社会团体，都要在法治国家的建设中积极作为。必须坚持热爱我们的党、热爱我们的国家、热爱我们的人民、热爱法治建设。让我们一起坚持用爱的力量，共同努力，积极推进和践行全面依法治国的伟大事业。