自中本聪于 2008年提出比特币概念并于 2009年“挖出”首批比特币以来，以比特币为代表的虚拟货币已成为国际社会高度关注的一个话题。近年来，与虚拟货币相关的网络安全、洗钱、恐怖融资、传销、非法集资、集资诈骗等方面的问题时有发生。打击虚拟货币犯罪活动、维护金融稳定和经济安全，成为世界各国执法机构和金融监管部门亟待研究、解决的重大实践问题。
一、虚拟货币的犯罪风险
虚拟货币自身的特点、其底层技术——区块链技术的无序发展、不同国家监管安排差异等因素，使得虚拟货币存在着被滥用于主要从事以下犯罪活动的风险：
（一）洗钱风险
虚拟货币具有去中心化、匿名性、跨国性、交易不可撤销等特点，一直是犯罪分子洗钱的重要工具。犯罪分子可能利用不同国家对虚拟货币的监管差异，通过境内外虚拟货币交易平台将犯罪资金转换为虚拟货币，然后进行不同虚拟货币之间的转换，继而在不同虚拟货币交易平台之间进行货币转移，最后将虚拟货币兑换成法定货币，通过混合使用虚拟货币洗钱和其他洗钱手段，达到转换、转移犯罪资产，实现表面合法化的目的。近年来，新闻媒体披露的“自由储备银行”（Liberty Reserve）、“丝绸之路”（Silk Road）、“国际西部快递”（Western Express International）等虚拟货币交易商和发行商洗钱案件，均表明洗钱犯罪已成为虚拟货币面临的重要风险，这也是包括金融行动特别工作组（FATF）、欧洲刑警组织等国际组织高度关注虚拟货币问题的重要原因（师秀霞，2016）。2018年，媒体曝光日本发生的利用虚拟货币洗钱大案，东京某一犯罪集团自 2016年以来利用虚拟货币清洗犯罪资金 300亿日元。该集团在日本用犯罪所得购买比特币、以太币等虚拟货币，然后将虚拟货币转移至不需要实名认证的俄罗斯 Yobit、英国 HitBTC等虚拟货币交易所，并将其转换成匿名性较高的其他虚拟货币，在多个交易所反复进行转移，最后由当地同伙将虚拟货币兑换成现金，伪装成商业交易用资金并转移回日本（何凯玲，2018）。
（二）恐怖融资风险
虚拟货币在一定程度上兼具支付工具和价值存储工具的属性，这使得恐怖分子可能利用虚拟货币进行非法资金的筹集、转移、储存和使用。FATF发布的报告显示，执法人员已发现个别恐怖活动组织所属网站呼吁同情者和支持者利用比特币进行捐款，有的极端主义者还在互联网上商量如何使用虚拟货币购买武器，并对不太了解虚拟货币的其他极端主义者进行技术培训（FATF，2015）。据媒体报道，有黑客进入了恐怖组织“伊斯兰国”的网络，发现该组织掌握了一个比特币钱包，内有价值 300万美元的比特币，并将其作为运作资金的一部分（张吉龙，2015）。美国兰德公司 2015年发布的研究报告《虚拟货币对国家安全的影响：非国家实体部署可能性剖析》指出，恐怖组织利用虚拟货币提升其政治与经济实力具有较大的现实可能性（Baron等，2015）。
（三）逃税风险
国际社会对于虚拟货币是否应予以征税、应征收何种税收、如何征税等方面存在较大争议。尽管虚拟货币在一些国家被界定为可以征税的虚拟商品，但是大多数国家尚未出台类似规定。事实上，国际社会在对缺乏集中式管理机构或中介机构的虚拟货币予以有效的税收监管以及在适当保护公民隐私与有效防范逃税之间保持平衡等方面，均面临较大的技术难度（Philipp，2017）。虚拟货币由于其自身特点，很容易沦为犯罪分子跨境转移资产、逃避政府税收监管的支付工具与价值存储载体（Jonathan，2014）。尽管目前已披露的利用虚拟货币逃税的案例鲜见于媒体，但是逃税与洗钱一直是国际社会较为关注的虚拟货币风险。例如，为了追踪和打击涉虚拟货币逃税犯罪，美国国税局（IRS）与区块链技术公司合作，使用比特币交易跟踪软件识别存在逃税嫌疑的比特币用户（Alexander，2017），还专门成立了针对虚拟货币逃税犯罪的特别工作组（Guest，2018）。
（四）非法集资与集资诈骗风险
犯罪分子可能将虚拟货币作为非法集资或集资诈骗的支付工具，以投资发行虚拟货币、开发比特币底层技术应用、利用虚拟货币“搬砖”套利等为幌子，进行非法集资或集资诈骗（SEC，2013）。据不完全统计，自 2016年以来，中国裁判文书网上公布的以虚拟货币为幌子的传销诈骗案件多达 180余件，涉案总金额高达上千亿元人民币（殷怡，2018）。有的不法分子通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等虚拟货币， 非法发售代币票券、非法发行证券，从事非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。为此，我国有关部门先后发布《关于防范代币发行融资风险的公告》《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》等文件，对虚拟货币的非法集资、传销、诈骗风险进行提示。
（五）盗窃风险
虚拟货币的产生、交易、储存均要通过互联网，虚拟货币交易商、虚拟钱包提供商为虚拟货币所有者提供交易账户。在服务过程中，虚拟货币交易商与虚拟钱包提供商可能监守自盗，窃取客户的虚拟货币，黑客也可能侵入客户账户并窃取虚拟货币。近年来，虚拟货币盗窃案件时有发生，如 2018年日本虚拟货币交易所 Coincheck被盗总值 5.3亿美元虚拟货币案、韩国最大虚拟货币平台 Bithumb被盗总计 350亿韩元比特币案等。根据网络安全公司——黑炭（Carbon Black）于 2018年 6月发布的研究报告《暗网上的加密数字货币淘金热》，2018年上半年全世界被盗的虚拟货币价值达 11亿美元，虚拟货币交易平台是最易受网络犯罪分子攻击的目标，在所有虚拟货币攻击中的占比为 27%。仅 2018年 1-2月，全球共发生 22起金额超过 40万美元以上的虚拟货币盗窃案件（周慧娴，2018）。
（六）敲诈勒索风险
尽管虚拟货币尚未被大多数国家界定为具有财产价值的虚拟商品，但是其使用范围日益广泛，加之转移具有匿名性特点，使得虚拟货币很容易成为犯罪分子从事敲诈勒索的重要目标。2017年 5月，WannaCry勒索病毒袭击全球，有 150多个国家的电脑受到感染，每个受害者被要求支付价值 300美元的比特币，以解锁电脑中被加密的文档。2018年 6月，国内某省发生了一男子以不雅视频敲诈价值 740万元比特币而被起诉的案件（秦晶，2018）。近年来，国外发生的绑架人质、要求以虚拟货币支付赎金的刑事案件有增多的趋势。
二、防控虚拟货币犯罪风险面临的挑战
尽管利用虚拟货币犯罪层出不穷，严重影响世界各国经济秩序和社会秩序、危及金融安全和社会稳定，但是由于不同国家在金融科技创新、金融监管等方面具有不同的利益诉求及政策考虑，国际社会尚未构建统一、有效的虚拟货币犯罪风险防控机制。
（一）国际社会尚未形成对虚拟货币性质的一致认识
虚拟货币作为一种新兴的高新技术加金融事物，各国监管机构和执法机构对其内涵和外延尚未形成统一的认识，各国对虚拟货币的法律属性界定也存在较大的差异。对于虚拟货币是否应当受到监管，应予以何种监管，如何处理好虚拟货币与区块链技术、金融创新与风险防控、金融监管创新与公民权利保护之间的关系，各国的监管取向和已经采取的监管措施也存在显著差异。由于各国对虚拟货币性质缺乏统一的认识，各国执法部门在虚拟货币犯罪风险的识别和规制方面也就难以形成共识，这是导致国际社会在防范和打击虚拟货币犯罪的战略、政策、法律、执法、技术以及跨国合作等方面存在差异和矛盾、尚未形成防控合力的重要原因。
（二）传统法律法规和监管规则不能直接适用于虚拟货币犯罪风险防控
洗钱和恐怖融资是国际社会最为关注的虚拟货币犯罪风险。这是因为，一方面，洗钱和恐怖融资在虚拟货币给国际社会带来的各种威胁之中是最为突出的；另一方面，犯罪分子利用虚拟货币实施违法、犯罪活动之后往往还会借助虚拟货币对犯罪所得及收益进行清洗，所以，对虚拟货币的洗钱和恐怖融资风险进行有效防控，在一定程度上能够起到防控虚拟货币的其他犯罪风险的效果。但是，传统的反洗钱和反恐怖融资法律法规和监管规则不能很好地适应属于网络犯罪的虚拟货币洗钱与恐怖融资犯罪防控需要。传统反洗钱和反恐怖融资所采取的策略主要是，要求义务主体（如金融机构、非金融支付机构、特定非金融机构等）履行客户身份识别、交易监测、大额交易与可疑交易上报等反洗钱和反恐怖融资义务，识别客户及其代理人、实际收益人身份，核实、监测和记录交易情况，并向监管机构报告大额交易和可疑交易。但虚拟货币的交易和存储不需要借助银行等金融机构，去中心化的虚拟货币缺乏集中的发行机构与管理机构，虚拟货币交易商与虚拟货币钱包提供商数量众多，且分散在世界各地。因此，即使要求虚拟货币交易商及钱包提供商承担反洗钱和反恐怖融资义务，由于既无法实现监管机构的统一、高效监管，也无法实现监管对象对虚拟货币交易的集中、全面监测，难以取得较好的反洗钱和反恐怖融资效果。
使用多个银行账户是洗钱和恐怖融资活动的重要指标之一，而在虚拟货币的交易和转移中，同一用户使用多个虚拟货币账户的现象较为常见。由于虚拟货币交易和转移具有匿名性，如果将传统反洗钱和反恐怖融资策略中的可疑交易指标简单、机械地应用于虚拟货币交易，显然难以取得预期效果。另外，虚拟货币系统本身具有匿名性，用户还可以使用匿名化工具轻易地隐藏踪迹，这就使得识别客户身份面临新的挑战。
（三）对虚拟货币犯罪进行监测存在较大的技术难度
目前，大多数国家的金融监管当局尚未将虚拟货币纳入监管范围。但是，即使将虚拟货币纳入监管范围，由于虚拟货币的去中心化、匿名性、跨国性等特点，监管机构要对虚拟货币的交易、存储情况进行监测在技术上也面临不少难题。一是用户可以不通过虚拟货币交易商而直接实现虚拟货币的交易与转移。二是由于缺乏统一管理机构、加密技术的使用、网上身份与现实身份的不一致性等原因，难以对虚拟货币交易进行实时监测。三是由于虚拟货币交易的跨国性以及不同国家监管政策的差异，对虚拟货币跨境交易进行监测存在较大的技术难度和法律障碍。
（四）各国尚未就防范虚拟货币犯罪形成统一协调的监管机制安排
目前，国际社会对虚拟货币的监管主要有三种模式：第一种模式是不予监管。大多数国家采用这种模式。一些国家认为虚拟货币使用范围有限，利用虚拟货币犯罪的风险较小，没有必要对虚拟货币予以强制性监管。另外一些国家认为虚拟货币创新发展速度很快，因而适合推行一定程度上的市场自我规管。第二种模式是对虚拟货币一律予以禁止。但是，简单地全面禁止会阻碍虚拟货币的创新和发展，也会使犯罪分子转移至没有对虚拟货币予以监管或监管较为宽松的国家从事犯罪，而且犯罪分子很容易通过互联网选择在不同国家之间从事虚拟货币交易与转移，以及相关犯罪活动。第三种模式是对虚拟货币予以适当监管，将其纳入法律规制的范围，促使相关主体承担反洗钱、反恐怖融资、反欺诈等义务。由于各国对虚拟货币的监管取向、模式、具体做法存在较大差异，国际社会尚未就防范虚拟货币犯罪建立起监管协调机制，这就加大了执法机构对这类犯罪活动的打击难度。虚拟货币交易具有网络性、跨国性和快捷性的特点，犯罪分子可以较为容易地选择在监管较为宽松的法域租用服务器，搭建虚拟货币交易网站或提供虚拟货币存储服务，也可以通过互联网实施跨国犯罪活动，这往往导致以双重犯罪为前提的国际司法协助和引渡难以奏效。
三、防控虚拟货币犯罪风险的策略建议
在虚拟货币的各种犯罪风险中，表现最为突出的是洗钱和恐怖融资风险，国际社会应对虚拟货币犯罪问题的策略也带有明显的以反洗钱和反恐怖融资为中心的特点。为了防控虚拟货币犯罪风险、维护我国金融稳定和经济安全，提出以下策略建议：
（一）深化对虚拟货币及其风险的认识
1.加深对虚拟货币本质属性的认识
国内迄今为止尚未对虚拟货币做出明确界定，不少人仍对虚拟货币存在错误认识，或者认识不够。2013年中国人民银行等五部委联合印发的《关于防范比特币风险的通知》指出，通过特定计算机程序计算出来的比特币具有没有集中发行方（去中心化）、总量有限、使用不受地域限制（跨国性）、匿名性等四个主要特点，尽管被称为“货币”，但是由于并非由货币当局发行，因此不具有法偿性、强制性等货币属性，并非真正意义的货币，应是一种特定的虚拟商品，不能且不应作为货币在市场上流通使用，但是可以作为虚拟商品在互联网上买卖。可见，《关于防范比特币风险的通知》尽管没有对包括比特币在内的虚拟货币做出明确界定，但是对比特币的属性和特征进行了概括。2017年中国人民银行等七部委联合印发的《关于防范代币发行融资风险的公告》再次强调，比特币、以太币等虚拟货币不具有与货币等同的法律地位，并明确禁止代币融资交易平台（虚拟货币交易平台）从事虚拟货币兑换、买卖、定价、信息中介的服务。因此，在我国，虚拟货币是合法的虚拟物品，个人可以持有、转移、买卖虚拟货币，但交易平台不得提供虚拟货币的兑换、买卖等服务。
2.正确认识虚拟货币与区块链技术的关系
作为比特币底层技术的区块链技术（分布式账本技术）与比特币同时诞生，其他类型虚拟货币的底层技术在此基础上不断创新，但是区块链技术并非仅仅可用于虚拟货币。区块链的核心技术包括分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法、智能合约等，大多可以应用在虚拟货币之外的金融领域，甚至逐步拓展至其他经济、社会领域。因此，一方面，应当积极推动区块链技术的创新与应用，促进区块链技术对实体经济的服务和支持；另一方面，要防止以推动区块链技术创新发展为幌子，脱离实体经济、搞以钱炒钱的代币融资发行等“伪”创新项目（陈一稀等，2017）。
3.深化对虚拟货币犯罪风险的认识
尽管监管当局、部分学者对虚拟货币的诸多犯罪风险有所认识，但是目前关于虚拟货币犯罪风险的研究仍处于初始阶段、呈现碎片化状态。这是因为，一方面，虚拟货币属于一种新事物，处于快速发展时期；另一方面，不法分子利用虚拟货币实施犯罪的手段也在不断翻新，无论对于政府部门还是对于企业及个人用户来说，虚拟货币交易都是较为陌生的。虚拟货币账户可以在全球各地通过网络登录，使得虚拟货币易于用来转移和储存资金，达到洗钱和资助恐怖分子目的。因此，加强对虚拟货币及虚拟货币犯罪规律的研究，系统、深入把握虚拟货币犯罪风险发生的规律，是构建以风险为本、科学有效的犯罪防控策略的前提与基础。
（二）采取适当的防控虚拟货币犯罪风险策略
1.积极参与国际监管规则的拟定
FATF在《利用新支付方式洗钱》（2010年）、《虚拟货币：核心定义与潜在的洗钱和恐怖融资风险》（2014年）、《关于虚拟货币的风险为本方法指引》（2015年）、《关于新支付方式的报告》（2006年）等报告中对虚拟货币的洗钱和恐怖融资风险、洗钱模式、法律适用与监管等问题进行了阐释，建议相关国家加强对虚拟货币交易商的监管、强化对虚拟货币监管的国际合作（兰立宏等，2016）。但是，由于虚拟货币正处于快速发展时期，加之各国对虚拟货币的监管政策存在较大差异，如何使 FATF的建议具体适用于虚拟货币和加密资产提供商及相关业务，如何使各国对于虚拟货币的监管政策保持协调配合，是国际社会亟待解决的问题（FATF，2018）。为此，我国有必要继续支持和推动 FATF审查、更新、厘清其建议与指引，确保现行反洗钱和反恐怖融资标准适用于虚拟货币，同时，致力推动世界各国加强协调配合，一方面完善本国的虚拟货币监管框架，另一方面共同制定对虚拟货币的国际监管策略，加强监管协调力度。
2.吸收、借鉴域外国家和地区对虚拟货币的监管经验
目前国际社会在虚拟货币监管策略方面仍处于摸索阶段，各国在规制虚拟货币及其交易方面主要有四种做法：一是采取禁止的策略。一些国家，如印度、印度尼西亚，严格禁止发行、使用、交易虚拟货币，禁止金融机构从事与虚拟货币有关的资金清算。二是采取规制虚拟货币交易商及其他中介商的策略。一些国家，如澳大利亚、法国、德国、意大利、日本、瑞士、美国，对虚拟货币及其交易适用反洗钱和反恐怖融资法律。三是仅仅要求报告可疑交易。一些国家，如阿根廷、南非，没有明确规制虚拟货币及其交易，只是一般性地要求报告可疑交易，包括与虚拟货币及其交易商有关的交易。四是正在制定（或准备制定）规制虚拟货币的法律。一些国家，如俄罗斯、英国、加拿大、西班牙，正在制定规制虚拟货币洗钱和恐怖融资风险的法律。建议国内有关部门密切跟踪国际社会在虚拟货币监管方面的最新进展，了解各国监管策略的具体细节和演变过程，积极吸收其中的合理部分。
3.逐步完善我国虚拟货币监管策略
2017年《关于防范代币发行融资风险的公告》在 2013年《关于防范比特币风险的通知》的基础上，进一步强化了对虚拟货币特别是虚拟货币交易平台的监管，禁止交易平台从事法定货币与虚拟货币、虚拟货币相互之间的兑换业务，禁止其买卖或作为中央对手方买卖虚拟货币，禁止其为虚拟货币提供定价、信息中介等服务。该《公告》还禁止任何组织和个人非法从事代币发行融资活动。《公告》的发布无疑是遏制虚拟货币市场乱象的一剂“猛药”，有助于保护投资者合法权益、维护金融市场秩序。但是，如何实现对虚拟货币的有效监管仍然是一个有待深入研究、解决的问题。
笔者认为，目前我国采取的禁止虚拟货币交易政策只是在虚拟货币与区块链技术快速发展、虚拟货币监管经验与技术较为缺乏情形下的过渡性安排。对于虚拟货币的长效监管安排问题需要开展持续、深入的研究和长期的跟踪。监管当局宜采取监管政策与监管技术齐头并进、稳步推进的策略。一方面，在保持国内现行政策连续性的同时，积极跟踪研究国际监管政策和成功做法，着手起草我国的虚拟货币监管法律和规则。另一方面，深入研究虚拟货币与区块链技术给金融监管和执法带来的技术挑战，加大力度研发监管技术特别是数字化监管技术，开发虚拟货币商业管理信息系统、虚拟货币业务实名认证与实时监测系统、虚拟货币税收自动征管系统等技术，为虚拟货币有效监管与犯罪风险有效防控提供技术支撑。只有在监管技术较为成熟和有效的情形下，相关监管政策与法律才能得到有效的贯彻执行。总之，不断深化虚拟货币监管政策与监管技术的研究，逐步改进监管政策与监管技术，也许是面对虚拟货币快速发展与犯罪风险陡增局面的明智之举。
（三）研发及完善调查和打击虚拟货币犯罪活动的技术手段
如何有效地调查涉及虚拟货币的案件、识别和抓获犯罪分子，是打击利用虚拟货币犯罪的关键。为此，在对一国的虚拟货币犯罪风险进行评估的基础上，一方面，有必要通过培训以提升执法机构、人员对虚拟货币犯罪活动调查与打击策略、方法的认识和运用，特别是提升在信息与证据搜集、金融调查技巧等方面的能力；另一方面，有必要深化技术研发，为调查虚拟货币犯罪提供有力的技术支撑。目前，由国际刑事警察组织与来自欧洲 7个国家的 14个研发机构及执法机构合作发起大型技术研发项目“地下黑市交易调查工具”（TITANIUM），旨在研发可以为执法机构调查涉及虚拟货币或暗网地下黑市的犯罪或恐怖活动提供有效帮助的技术工具。该工具可用于监测虚拟货币的发展趋势，分析跨越不同虚拟货币账本的交易，并制作可用作法庭证据的证据报告（European Commission，2017）。国际刑警组织于 2018年 3月成立了专门的暗网与虚拟货币工作组，从事涉及暗网与虚拟货币犯罪调查与取证工具的研发与培训（INTERPOL，2018）。在这些背景下，建议我国相关部门与国际刑警组织加强合作，积极参与相关技术的协同研发，并且以此促进国内研发能力的提升，从技术上为有效打击虚拟货币犯罪提供保障。
（四）加强防控虚拟货币犯罪风险的国际协调与合作
为了防止犯罪分子和恐怖分子利用不同国家在监管政策方面的差异、选择在有利于其开展违法犯罪活动的国家利用虚拟货币实施犯罪活动，各国执法机构和监管当局需要加强双边和多边对话与合作，在虚拟货币监管及其犯罪风险防控方面达成共识、完善规则，消除虚拟货币的监管漏洞。为此，建议我国考虑加入已于 2018年 7月 1日生效的《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀与利润转移的多边公约》，同时吸收、借鉴联合国和亚太经合组织等国际组织所制定的反双重征税、反逃税、反避税示范公约及建议，推动将相关内容纳入我国缔结和参加的关于避免双重征税或征税国际合作的双边条约。还要加强与国外虚拟货币监管协作组织的沟通、合作，加强对虚拟货币交易商和虚拟货币钱包提供商境外活动的监测。在金融情报信息合作方面，可以考虑加快加入埃格蒙特集团的步伐，充分依托埃格蒙特集团这一全球性金融情报合作平台，分享虚拟货币交易监测信息与情报。在加入该集团之前，可以进一步发挥欧亚反洗钱和反恐怖融资组织、亚太反洗钱组织、上海合作组织等地区性国际组织平台的作用，加强反虚拟货币洗钱和恐怖融资情报信息交流与合作（兰立宏，2018）。在国际执法安全合作方面，可以依托国际刑事警察组织这一平台，加强对犯罪分子利用虚拟货币从事犯罪活动的相关信息交流，及时查找、抓捕犯罪分子，或者对涉恐分子采取资产冻结等措施。
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