【法宝引证码】CLI.A.0100168
【学科类别】行政法学
【出处】北大法律信息网首发
【写作时间】2016年
【中文关键字】行政复议；信访制度；大信访；涉法信访；青天情结
【全文】
根据《行政复议法》第2条的规定，行政复议的适用范围是很宽的，即公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，是主观上认为侵犯合法权益，就可以申请复议。哪些事项可以申请复议？《行政复议法》没有作限制规定，也即意味着，凡是认为具体行政行为侵犯其合法权益的，都可以复议。对实施该具体行政行为的机关单位及其工作人员，复议人同样可以投诉、举报。
但是，由于《行政复议法》制度设计本身的缺陷所致，行政复议并没有承担起化解行政争议的重任，《行政复议法》在1999年10月开始实施后，行政复议案的数量经过2000年到2001年短暂的两年增长之后，迅速下降。由于行政违法和行政不当引发的行政争议，又重回信访路上。于是，新的《信访条例》在2005年应运而生，信访案件数量暴涨，各地都搞起了大信访格局，信访办升格为信访局，信访机构由协调、转达机构，变成了事实上解决行政争议甚至其他民事争议的机构。
何为信访事项？其范围有多大？《信访条例》也没有予以明确。根据《信访条例》第2条、第3条和第14条的规定，设立信访制度的本意，一是让公民、法人或者其他组织（下称信访人）就行政机关、管理公共事务或提供公共服务的组织及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，二是如信访人不服这些单位及其工作人员的职务行为，可以提出投诉请求。反映情况，提出建议、意见，提出投诉请求，统称提出信访事项。《信访条例》将事业单位、村民和居民委员会及其工作人员的职务行为，也纳入信访事项的范围，这一点宽于《行政复议法》。
通过对比分析，可以发现，《信访条例》的第一项本意，是想广开言路，希望公民、法人或者其他组织反映情况，提出建议、意见，不是为自己一时一事的直接利益而为。但是，实践中，有多少信访人不是为自己的直接利益而信访？也许有，但不会多。对比《信访条例》立法本意的第二项指的信访事项与《行政复议法》的复议事项的，可以发现二者并无明确界线。具体行政行为属于行政机关及其工作人员的职务行为的范畴，因此，对行政机关及其工作人员的职务行为不服的投诉请求，与对具体行政行为不服的复议请求，发生了重叠混淆。
《信访条例》第14条第二款明确规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，这本来是想限制信访事项的范围，让矛盾和纠纷通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决。但是，《信访条例》第5条第二款，却规定县级以上人民政府应当建立大信访工作格局和机制，“及时化解矛盾和纠纷”，赋予了信访工作解决矛盾和纠纷的功能。更要命的是，该条第三款规定“各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。”领导批示和亲自接访被规定为解决信访所反映的突出问题的手段。什么是突出问题？对访民来说，自己的权益被侵害，就是最突出的问题。中国自古以来老百姓就有信青天的情结，官员有做青天的情结。这两款规定，让官与民的这种情结，找到了制度上的依据和附体。
在信访人看来，具体行政行为也罢，行政机关及其工作人员的职务行为也罢，都是一回事，只要不服，都可以上访。行政复议是老子监督儿子，不可信。于是各种行政争议被当成了信访事项，各路访民上省城，上北京，浩浩荡荡汇成一股洪流，冲击着国家的心脏。为首善之都和中央国家机关的安宁，各级地方政府被要求无条件接回访民。上级政府为了减轻自身的信访压力，搞起了信访考核制度，对下级官员祭起了信访维稳一票否决制，一级考一级，层层加码。信访考核就像一把把利剑，悬在各级官员的头上。
这样一来，更是把信访制度引入了与立法目的背道而驰的反面。官员与访民之间的博弈、折腾、争斗，层出不穷。
一方面，下级政府把大量的时间和精力花在围追堵截访民上，每年两会期间的敏感时期，各级地方政府尤其是县区和镇街一级的基层政府更是如临大敌，倾巢出动，不计成本围堵截访，由此也衍生了一条灰色产业链——黑保安，黑监狱。还发生了截访干部杀害访民的极端案例。其次，是用株连的手段解决，让访民的在公职单位任职的亲友离岗去做访民的说服工作。此外，在信访机构内部，也衍生了下级政府需要给上级信访部门的工作人员各种好处，以换取其在信访事务上关照的灰色现象。是否存在问题或能否解决问题并不重要，使出浑身解数摆平信访人更重要。有访民的权益被进一步侵害，反复上访。
另一方面，下级官员为了减少上访数量以通过考核，或者不胜其烦以求得安宁，有时只好法外施恩，或出钱买平安，来换取访民罢访，由此让某些访民尝到了甜头——通过上访获得的利益可能远远大于实际损失。这样起的示范效应非常明显，进一步强化了访民对信访的利益预期，让本来可以通过行政复议解决的行政争议，通过仲裁和诉讼途径可以解决的利益纠纷，全部涌到信访路上。由此产生了信访不信法的说法——有问题，去上访，更管用。如果能得到领导的亲自接访或批示，更是立马翻身得解放。也有访民为了获得更多利益，重复上访。更为严重的是，在大信访格局的冲击下，司法的既判力和和权威也受到严重挑战，有诉讼当事人或其亲属，不管自己是有理还是无理，只要对判决不服，就不断地上访，死缠不放。于是，在一审、二审、再审、抗诉、申诉等司法救济程序之外，各级公检法机关，居然也搞起了接待访民的涉法涉诉信访办公室这种不伦不类的机构。信访考核也成了访民拿来让司法机关和司法人员就范的一把利剑。
信访和信访考核，将访民——上级政府和官员——地方政府和官员这三者套进了一个重复循环的怪圈，使得访民与地方政府和官员互相倾扎。如何打开这个生死套？确立行政复议机构的独立主体地位，建立一套更公开、公平、公正的复议制度，让行政复议制度取代信访制度，是更好的选择——让老百姓就近看到青天，用不着上省城，更不必上北京。经过若干年的实施，可以有效缓解北京的压力。
设立信访制度本应定位于拾遗补缺，在诉讼、仲裁、行政复议、检举、控告等法律途径之外设置一条让上级政府发现下级政府或基层组织在社会治理和公共服务存在的不足或问题途径，倾听民声，了解民情，顺应民心，而不应是一条信访人维权或解决具体的利益纷争和矛盾的途径，这一点必须明确。
现行的信访制度不过是我国在确立依法治国制度之前解决纷争的一种人治手段的延续，尽管其规定了一套信访的程序，但其特质是权治——通过访民让掌握更大权力的人发现问题，而访民则借助或依仗掌握更大权力的人解决问题。这不是治理国家的法治路径，也不能让社会建立起法治秩序，这一点已经被历经十年的实践所证明。
【作者简介】
成尉冰，广东坚信律师事务所主任，第四届中国律师论坛特别奖和优秀奖得主，中华全国律师协会行政法专业委员会委员。
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