慈善组织投资行为的监管与规制

然而由于慈善组织缺乏投资方式指引性规范和指导、投资决策程序的不规范、信息披露制度不完善、投资失败的责任承担不明确、投资监管制度不合理以及投资收益的征税比例过高等问题，致使对慈善财产运用的不作为或低效率，甚至严重偏离公益宗旨，因此，完善对其监管的立法和具体制度，是规范投资行为，适应慈善组织发展趋势的迫切需要。

我国慈善组织在投资行为中可能产生的违规行为主要集中在：为追求保值增值，盲目的将资金投入高风险的行业之中，从而造成巨大的损失；或者管理人员将投资资金变相的为个人牟利行为；甚至某些企业为得到基金会的投资资金，采取给予管理人高额回扣行为以得到便利等。反观现有的《慈善法》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》，却对投资行为实行开放性规范，这虽是一种符合国际趋势的行为，但往往对前述违规行为起不到管控的作用。放宽政策，却对如何放宽，投资范围、比例以及监管主体的相关具体责任和追究不做明确的规定，显然是不符合我国慈善组织当下的发展需求的。

细数近年来的有关负面事件，当慈善组织发生不良投资行为时，监管机构总是在媒体曝光之后才知晓。这样总是在发生问题之后，才开始着手解决问题的方式，无法从根本上解决问题。此次根据《慈善法》的要求，民政部拟出台的《慈善组织投资管理办法》实际上就应是加强政府对慈善组织投资行为的监管，一方面规范其投资行为中的违规行为，有效杜绝可能发生的各种操作风险和道德风险，另一方面也是为慈善组织提供投资边界，使其在边界内发挥专业性进行投资选择，从而保持资金独立性，使保值增值有章可循，实现增值目的。

可以说《慈善法》的出台为慈善组织提供了法律依据，同《条例》一样规定以“安全、合法、有效原则开展投资活动”但没有对投资过程中应有的权利义务进行具体的规定。那么慈善组织的投资行为或保守、或盲目，要么不敢投资，要么滥用权力，这些已有的问题仍未得到有效地解决。鉴于此，我建议民政部在《慈善组织投资管理办法》中应明确投资规范的时间周期，主动调整慈善组织及其投资关系适应社会发展需要，要充分考虑到当前慈善组织的投资状态，不能一味向国际靠拢，或者说放任。采取总括加排除的方式对投资范围进行规定，列举式的方法无法穷尽所有的投资行为，采用排除方式，可以明确怎样的行为不可为，监管主体对投资行为的合法性判断也具有操作性。至于投资范围及投资比例，可以对社保基金、保险基金、证券基金三者的监管借鉴和参考。此外，对投资行为中的监管主体以及追责要明确规定，能够快速的确定追责主体，同时也倒逼监管主体积极监管。

现实中，慈善组织的违规行为一般是将资金投资到第三方来进行操作，因此除了外部行政机关的监管，慈善组织内部一旦缺乏有效的风险控制流程，便无法对对外投资行为的运营项目、盈利程度、财务亏损进行有效的监督。因此对于慈善财产的投资行为，不仅需要政府的监管，还需要来自行业的自律，与政府监管相比，效率标准更高；与社会监督相比，约束性更强。为了优化政府的监管，促进监管方式的科学化和规范化，于是评估进入了监管体系中。对于这一点，虽然民政部有专门的且合理的评估机构，但它仍然属于政府监管。我国缺少独立的第三方评估机构，且还需要有一套完整的的评估指标，和专业的人士。这也是刘文华先生正在推动的事情，建立基金会资产管理评价体系的研究。

中国慈善联合会自身带有行业协会的职能，因此我认为未来可以在慈善组织投资范围方面，积极引导，开展创新型投资，并提供相应的技术咨询和风险预防，更进一步来说，可以制定相关处罚措施，对于违规投资的慈善组织，开除会员资格，并采取罚款。正在筹建中的慈善资产与财务管理委员会就是一个很好的平台，制定标准和规范，提倡行业自律，促进慈善组织进行合法的投资行为。

以上说了违规和监管，下面我再来谈谈慈善组织投资行为，也就是保值增值能力的困境和规制。实践中，大多数机构不愿投资、不善于投资、投资失误乃至违法投资等行为损害了基金财产。问题的症结主要有以下两点：

首当其冲的是缺乏投资运作的激励机制，没有激励因素使投资管理人不以投资收益最大化为行为目标，造成了他们的“搭便车”行为，消极应对，不求无功，但求无过，严重制约了慈善财产的保值增值。《基金会管理条例修正案》草案里面整个第六章有六个条文规定政府、媒体、社会公众等对慈善基金会的监督，无论是“约谈”还是“外部举报”都给慈善资产的管理者带来无形的压力。按照我国现行的制度，投资如果有盈利可以，但是一旦出现亏损，则负责人要承担较大的责任。这其实是一种风险和收益的责权利不对等，进一步限制了慈善组织负责人对资产进行有效运作保值增值的积极性。

其次，慈善组织缺乏专业化能力和人才储备。在美国，大的基金会除一般行政班子外，有几类专业人才是必需的：熟悉税法者，以保证在税务上不出问题；金融或投资专家，负责经营投资；法律工作者，保证机构的依法治理和风险防控。另外，根据基金会的工作重点，还应有各类专业项目管理人员。也就是说，一部分人是赚钱的，生财有道，确保财源不断，一部分是花钱的，散财有方，其职责是使钱用得得当。然而我国的慈善组织大多还没有“专业的事交给专业的人做”的意识，广泛存在负责人及工作人员都缺乏投资的专业知识，对于未知领域的本能抗拒，也造成了资金运作中的瞻前顾后、畏首畏尾，相当多的机构干脆把所有资金放在银行的保险柜中坐享利息收入，这就导致了投资的方向不明确，投资的低效率。

因此，慈善组织应注意引进了解资金市场运作、熟悉投资规律，能够准确识别各类金融产品的收益与风险，选择符合本机构资金收支需要和资产负债状况的投资组合的专业人才；同时增加具备一定的法律专业人才，加强对国内外的基金投资有关法规的了解和对本机构资产运作方案的风险监督，保障投资的安全性。



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