《商业银行股权管理暂行办法》新规解读

       背景　

       根据银监会有关负责人就《办法》（征求意见稿）答记者问时的介绍，银监会一直积极贯彻落实党中央、国务院关于防控金融风险、弥补监管短板的决策部署，推进监管制度漏洞排查，坚决治理市场乱象，坚决打击违法行为。当前银行业金融机构快速发展，社会资本发起设立、参股或收购银行业金融机构的积极性不断提高，但一些乱象也随之发生，如违规使用非自有资金入股、代持股份、滥用股东权利损害银行利益等。为治理上述市场乱象，切实弥补监管短板，银监会组织起草了《办法》（征求意见稿）。

       在《办法》正式实施之前，关于商业银行股东资格及与商业银行关系管理的规定主要按照被监管银行业金融机构的分类，散见在《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》、《中国银监会外资银行行政许可事项实施办法》、《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》和《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等诸多规定之中，涉及商业银行股东资质审查、股东信息管理、行为负面清单监管的相关法律法规较为分散，穿透性规定不够明确，关联交易等相关制度未能覆盖新型交易类型，对利益输送行为缺乏限制措施。在此背景下，为加强商业银行股权管理，规范商业银行股东行为，弥补监管短板，银监会印发《商业银行股权管理暂行办法》。

       主要内容　

     《办法》包括总则、股东责任、商业银行职责、信息披露、监督管理、法律责任、附则七个章节，共五十九条。

       一、适用范围　

       根据《办法》第二条规定，《办法》“适用于中华人民共和国境内依法设立的商业银行”，同时《办法》第五十七条规定“在中华人民共和国境内依法设立的农村合作银行、农村信用社、贷款公司、农村资金互助社、金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司以及经银监会批准设立的其他金融机构，参照适用本办法”。

       由此可见，《办法》几乎将所有的现行由银监会监管的银行业金融机构及非银行业金融机构纳入适用或者参照适用的范围内。

       二、明确并强化了商业银行主要股东的主要义务和责任　

      《办法》将对商业银行经营管理能够产生重大影响的主要股东作为重点监管对象，对其主要义务和责任的规定包括：

       １、书面承诺遵守法律法规、监管规定和公司章程并说明入股商业银行的目的（第十一条）；

       ２、披露股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及其与其他股东的关联关系或者一致行动关系（第十二条第二款）；

       ３、限制主要股东入股商业银行的数量为参股不超过２家、控股不超过１家（第十四条）；

       ４、对主要股东提出行为负面清单管理要求（第十六条（一）—（七）项）；

       ５、要求自取得股权之日起五年内不得转让所持有的股权（第十七条第一款）；

       ６、不得干预公司经营决策权和经营管理权（第十八条）；

       ７、承担资本补充责任（第十九条）；

       ８、建立有效的风险隔离机制（第二十条）；

       ９、防范因人员交叉任职引起的与商业银行的利益冲突（第二十一条）。

       三、委托持股情形涉及的相关各方将受到强制转让股权、管理权利被限制，甚至行政处罚　

      《办法》第十二条第一款明确规定“商业银行股东不得委托他人或接受他人委托持有商业银行股权。”同时还通过要求主要股东逐层披露（第十二条第二款）及商业银行穿透核查（第二十九条）等管理措施对委托持股进行监督。

       根据《办法》第四十八条第（三）项，商业银行股东违规进行代持，将面临被责令强制转让股权、限制参与商业银行经营管理权（包括股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等）的处理。

       商业银行存在股权代持情形，从商业银行的角度，可以理解为“未按要求对股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人信息进行审查、审核或披露的”。因此，商业银行将会因股权代持将面临责令改正及罚款的处罚。

       四、征求意见稿阶段引入的“最终受益人”的外延在《办法》中未能进一步明确　

      《办法》（征求意见稿）引入了“最终受益人”概念，将其定义为“是以指定、委托或其他方式由他人持有商业银行股份或行使表决权，自身享有商业银行股权收益的人”，《办法》将“最终收益人”的概念修改为“是实际享有商业银行股权收益的人”。

       笔者理解，银监会在征求意见阶段引入“最终受益人”概念，是希望将最终受益人也作为“股东”进行监管，例如《办法》（征求意见稿）要求商业银行的股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等各方关系应清晰透明；商业银行主要股东应逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及其与其他股东的关联关系或者一致行动人关系；将最终受益人也纳入关联方管理等等。但是《办法》（征求意见稿）同时也规定商业银行股东不得委托他人或接受他人委托持有商业银行股权。

       为避免规定之间的冲突，最终正式发布实施的《办法》将“最终受益人”简单定义为“自身享有商业银行股权收益的人”，但“最终受益人”的外延如何理解，其在何种情况下才可能被认定为是合法的“最终受益人”，希望银监机构在具体监管过程中能够进一步予以明确。

       五、对金融产品持有商业银行股份的限制进行了明确　

      《办法》第二十五规定“金融产品可以持有上市商业银行股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一商业银行股份合计不得超过该商业银行股份总额的百分之五。商业银行主要股东不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有该商业银行股份。”该条规定内容主要包括：第一，同一投资人通过信托、基金、资管计划等金融产品投资并持有同一商业银行股份比例的限制为５％；第二，商业银行主要股东不得利用金融产品持有商业银行股份。

       考虑到较多知名非金融企业通过金融产品举牌并控制上市公司的新情况（如近期知名的“宝万之争”、“宝能举牌格力电器”、“恒大多次举牌梅雁吉祥”等），基于对银行业整体安全稳定的考虑，《办法》的该条规定基本上限制住了社会资本通过二级市场利用杠杆收购上市商业银行。

       六、对商业银行的职责和信息披露提出明确的要求，并在《办法》第六章明确了对商业银行或商业银行股东违反相应的管理要求所对应的责任和处罚　

      《办法》第三条明确商业银行的股权管理应当遵循“公开透明”的原则，银监会有关部门负责人就《办法》答记者问时，对于“公开透明”原则的解释是“商业银行及其股东应根据法律法规和监管要求，充分披露相关信息，接受社会监督”。

        在《办法》第三章“商业银行职责”、第四章“信息披露”中，对商业银行及其董事、董事会秘书等人员在股权管理方面的职责以及股权管理相关的信息披露作出了系统的规定，并在第六章“法律责任”对应进行了明确，需要关注的重点包括：

      （一）股权管理责任人职责和罚则的明确

      《办法》第二十六条第二款明确，“商业银行董事长是处理商业银行股权事务的第一责任人。董事会秘书协助董事长工作，是处理股权事务的直接责任人。”同时，在《办法》第六章“法律责任”中明确规定，对于商业银行违反对股东的审查、审核或披露义务、存在《办法》第四十七条规定的情形，负有责任的股权管理责任人的董事长、董事会秘书，将根据具体情况面临警告、罚款、取消任职资格的处罚。

      （二）商业银行公司章程增加股权管理方面的内容

      《办法》第二十八条规定商业银行应“将关于股东管理的相关监管要求、股东的权利义务等写入公司章程”，主要包括：“（一）股东应当遵守法律法规和监管规定；（二）主要股东应当在必要时向商业银行补充资本；（三）应经但未经监管部门批准或未向监管部门报告的股东，不得行使股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利；（四）对于存在虚假陈述、滥用股东权利或其他损害商业银行利益行为的股东，银监会或其派出机构可以限制或禁止商业银行与其开展关联交易，限制其持有商业银行股权的限额、股权质押比例等，并可限制其股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利。”

        根据《办法》第四十七条第（三）项及五十二条规定，商业银行未按规定制定公司章程，明确股东权利义务的，可处罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证。建议商业银行应当根据《办法》上述规定的关于股东管理及股东权利义务的内容，对公司章程进行相应的修改和完善。

      （三）建立和完善股权信息管理系统和股权管理制度、股权托管制度，对商业银行股权统筹进行管理

      《办法》第二十七条规定“商业银行应当建立和完善股权信息管理系统和股权管理制度，做好股权信息登记、关联交易管理和信息披露等工作”，同时，第三十一条规定，“商业银行应当建立股权托管制度，将股权在符合要求的托管机构进行集中托管。托管的具体要求由银监会另行规定。”

       根据《办法》第四十七条第（四）、（九）项及第五十二条规定，商业银行未按规定进行股权托管、违反股权管理相关要求的，可处罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证。

       建议《办法》实施之后，商业银行应当根据前述规定，制定和完善相应的股权管理制度。

       关于股权托管，对于已上市的商业银行，一般情况下，其股份通常已经在中国证券登记结算有限责任公司等托管机构托管；对于未上市的商业银行，在         《办法》生效后，建议充分关注银监会另行规定的托管要求，将其股权托管至银监会认可的托管机构。

      （四）对商业银行的关联交易管理方面的新举措

      《办法》强化了商业银行与股东及相关人员的关联交易管理，主要体现在对关联方范围的细化、关联授信限额的具体比例要求及其他相关关联交易类型的细化方面。

       １、在关联方范围方面：《办法》第三十二条第二款明确要求商业银行按照穿透原则将主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人作为自身的关联方进行管理。比较《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，增加主要股东的“一致行动人”、“最终受益人”为商业银行的关联方。

       ２、在关联授信方面：《办法》第三十三条第一款明确了授信限额，对主要股东和相关单位、人员的授信业务额度进行限制，要求对单个主体的授信余额不得超过商业银行资本净额的１０％；对集团主体的合计授信余额不得超过商业银行资本净额的１５％。《办法》第三十三条第二款对授信的内涵和外延进行了明确。明确“授信”包括贷款（含贸易融资）、票据承兑和贴现、透支、债券投资、特定目的载体投资、开立信用证、保理、担保、贷款承诺，以及其他实质上由商业银行或商业银行发行的理财产品承担信用风险的业务。

       相比《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，对单个主体或集团主体的授信比例没有变化，但延展了“授信”的外延范围，增加诸如通过基金、信托计划、资管计划等“特定目的载体投资”，同时增加“其他实质上由商业银行或商业银行发行的理财产品承担信用风险的业务”作为兜底条款。

       ３、在其他关联交易方面：《办法》第三十四条明确其他关联交易包括自用动产和不动产买卖或租赁；信贷资产买卖；抵债资产的接收和处置；提供信用增值、信用评估、资产评估、审计、法律、信息、技术和基础设施等服务；委托或受托销售以及其他交易，对其他关联交易类型进行了细化。同时明确开展前述类型的关联交易应遵守法律、行政法规和银监会有关规定，按照商业原则，以不优于对非关联方同类交易的条件进行，防止风险传染和利益输送。

      《办法》第四十七条第（六）项及第五十二条明确规定，商业银行未按规定开展关联交易的，可处罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证。

       建议《办法》实施之后，商业银行应根据前述规定对关联交易管理相关制度进行相应的调整和修改。

      （五）对信息披露制度进行了相应的原则规定

      《办法》从信息披露主体和信息披露的时间要求两个方面对信息披露制度进行了比较原则性的规定。

       １、信息披露义务的主体

      《办法》规定承担信息披露义务的主体分别是商业银行主要股东和商业银行。其中：

      （１）商业银行主要股东应向商业银行披露信息的范围包括：自身经营状况、财务信息、股权结构；入股商业银行的资金来源；主要股东持股的商业银行关联方及其变动情况；所持商业银行股权被采取诉讼保全措施或者被强制执行；所持商业银行股权被质押或者解押；名称变更；合并、分立；被采取责令停业整顿、指定托管、接管或撤销等监管措施，或者进入解散、破产、清算程序；其他可能影响股东资质条件变化或导致所持商业银行股权发生变化的情况。

      （２）商业银行应当披露的信息的内容包括：报告期末股票、股东总数及报告期间股票变动情况；报告期末公司前十大股东持股情况；报告期末主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人情况；报告期内与主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人关联交易情况；主要股东出质银行股权情况；股东提名董事、监事情况；银监会规定的其他信息。

       ２、信息披露义务的时间要求

       定期披露：《办法》第三十七条规定“商业银行应当通过半年报或年报在官方网站等渠道真实、准确、完整地披露商业银行股权信息”。

       临时披露：根据《办法》第三十六条第（九）项及第三十八条规定，主要股东相关信息可能影响股东资质条件发生重大变化或导致所持商业银行股权发生重大变化的，主要股东应及时通知商业银行，商业银行应及时进行信息披露。

      （六）其他需要关注的股权管理要求

       １、要求董事会每年对主要股东情况进行评估并报告银监机构

      《办法》第三十条规定商业银行董事会应当至少每年对主要股东资质、履行承诺事项情况、落实商业银行章程或协议条款情况以及遵守法律法规、监管要求情况进行评估，并及时将评估报告报送银监会或其派出机构。为有效执行该条规定，建议商业银行将对主要股东的相应评估及评估报告编制工作列入年度董事会应当完成的工作中。

       ２、要求加强对股权质押和解押的管理

      《办法》第三十五条规定商业银行应当加强对股权质押和解押的管理，在股东名册上记载质押相关信息，并及时协助股东向有关机构办理出质登记。未按规定进行股权质押管理的，可处罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证。

      （七）银监机构对（涉嫌）违法违规商业银行及股东可以采取的监督管理措施得到进一步强化

      1、银监机构可以采取的监管措施包括：

     （１）、根据《办法》第四十条规定，银监机构有权采取要求以提供信息资料、要求解释说明、询问、走访调查等多种监管措施，了解商业银行股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人信息。

     （２）、根据《办法》第四十一条规定，银监机构有权要求商业银行在公司章程中载明股东权利和义务，以及股东应当遵守和执行监管规定和监管要求的内容；有权要求商业银行或股东就其提供的有关资质条件、关联关系或入股资金等信息的真实性作出声明，并承诺承担因提供虚假信息或不实声明造成的后果。

     （３）、根据《办法》第四十二条规定，为判断其对商业银行和银行集团安全稳健运行的影响，银监机构有权评估商业银行主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人的经营活动。

     （４）、根据《办法》第四十三条规定，银监机构有权以要求商业银行降低授信余额占其资本净额的比例、限制或禁止交易的方式来对关联交易进行监管。

     （５）、根据《办法》第四十四条规定，银监机构应当建立股东动态监测机制，建立对商业银行主要股东的评估机构，并根据具体情况采取限期整改等监管措施。

       2、对涉嫌违法违规或已经违法违规的商业银行及股东，银监机构可以采取的措施包括：
 
     （１）、对与涉嫌违法事项有关的商业银行股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人及最终受益人，银监会及其派出机构有权依法查阅、复制有关财务会计、财产权登记等文件、资料；对可能被转移、隐匿、毁损或者伪造的文件、资料，予以先行登记保存。

     （２）、对于存在违规行为的商业银行股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人，《办法》第四十八条规定银监机构可以采取责令商业银行控股股东转让股权、限制商业银行股东参与经营管理的相关权利的监管措施。

简评　

       １、《办法》从商业银行股权管理涉及的主体、主体的权利义务和相应责任、管理行为的相关要求等方面，对商业银行管理进行了全面、系统的整合，并对以前散见在不同规定中不清晰的内容进行了统一的规定和澄清，同时结合新情况、新背景加入了一些新的规定。

       ２、《办法》同时对商业银行及股东也提出了新要求，但一些要求在实操上存在难度，尤其是对上市商业银行股份分散、股份流通自由的实际情况是否能够严格要求股东做到以自有资金入股、入股目的说明与承诺、股份受让方符合法律规定和银监机构要求等，没有予以区别考虑和作出相应的细化规定。

       ３、《办法》对商业银行股份管理的终极要求也过于严苛。例如：商业银行股份管理的相关方涉及“主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人信息”，都要求商业银行对该等相关的信息进行核实并掌握其变动情况，就股东对商业银行经营管理的影响进行判断，依法及时、准确、完整地报告或披露相关信息，尤其还要求穿透进行审核，对于商业银行而言，恐在实践中操作比较难，但如果商业银行未遵守本办法规定进行股权管理的，银监会或其派出机构可以调整该商业银行公司治理评价结果或监管评级，义务和责任确实过重。

       ４、《办法》将某些股权管理责任主体的职责采取“一刀切”规定的方式，没有考虑到具体成员的背景、专业和能力的具体情况。例如：商业银行董事会成员在履职过程中未就股权管理方面的违法违规行为提出异议的，最近一次履职评价不得评为称职。对“违法违规行为”进行甄别需要具备法律及银行业监管的专业知识，虽然要求董事应当具备履职所必需的专业知识、工作经验和基本素质，但大多数商业银行的实际情况是董事会成员不可能全部都是法律专业人士，是否能够具备这样的履职能力存在疑问，这样“一刀切”进行规定，亦有可能存在董事在面对模棱两可的“违法违规”股权管理事项决策时，为避免承担责任而提出异议并行使否决权，这样很难真正起到促进商业银行股权合法规范管理的作用。