现行人民检察院组织法制定于1979年7月1日，当时我国检察制度在中断10年后刚恢复不久，各方面检察工作还处于探索之中，检察理论的积累也十分薄弱。总的来说，现行检察院组织法规定得较为原则，也不够全面。自颁布以来，检察院组织法一直没有进行过大的修改，只于1983年进行过一次小的“修补”。[1]而与法律文本的“稳定”形成鲜明反差的是，1979年以来我国政治、经济、社会、法治各方面的建设发生了翻天覆地的变化，中国特色社会主义检察事业不断发展，社会各界对检察机关法律监督职能的认识也在不断深化。显然，总体上十分陈旧的人民检察院组织法已经难以适应我国经济社会法治发展的新情况，确有修改必要。本文对检察院组织法中有关检察职权的规定进行思考，提出相关修改建议。
一、现行规定存在的问题
《人民检察院组织法》对检察机关的职权规定于第一章“总则”第5条中，其内容是：（1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；（2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查；（3）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督；（4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。现在看来，本条规定的检察职权模式存在着一些明显弊端：
第一，职权内容不够完整。主要表现在两个方面：一是未能全面反映检察机关实际承担的职能。基于立法时的历史局限，现行检察院组织法只突出了检察机关打击刑事犯罪的功能，第5条规定的全部是检察机关参与刑事诉讼的职权。对于检察机关的其他职能（包括历史上人民检察院曾经行使的一些职能），组织法并未作出规定。检察机关目前实际行使的民事诉讼法律监督、行政诉讼法律监督、预防职务犯罪、进行司法解释等职能，组织法中只字未提。至于检察机关一些正在发展中的初具雏形的职能，如行政执法监督、参与规范性文件合宪性合法性监督等，就愈发处于组织法上缺乏依据的状态。二是缺乏手段性职权的规定。现行检察院组织法对检察机关行使职权所必须赋予的措施和手段基本未作规定，诸如最起码的知情权、调查权都未写入组织法，导致在过去较长时期实践中，检察机关履行法律监督职能所必要的手段和措施缺乏组织法上的保障。随着司法体制改革的进展，检察机关的知情权、调查权以及建议权、技术侦查权、检察长列席权等手段性职权逐渐得到落实，这些内容需要及时补充进组织法之中。
第二，部分表述不够合理。具体包括以下几个方面：一是“特种案件检察权”没有完全体现检察职权的性质。检察院组织法第5条第（1）项规定的职权，检察学界称之为“特种案件检察权”。[2]这项职权的表述凸显了检察机关在打击危害国家安全的重大犯罪方面的职责，在字面上容易使人误认为检察机关的首要任务是维护国家安全和国家统一，但实际上检察机关的首要任务应该是维护宪法、法律的统一正确实施。另外，这一项中将“叛国案、分裂国家案”单独提出缺乏法理依据，这两个罪名只是危害国家安全犯罪中的两种，并且它们在现实中的适用十分罕有。二是“对于刑事案件提起公诉”的表述范围过宽，没有排除不需要检察机关提起公诉的刑事案件？？依照刑法告诉才处理的自诉案件。三是第（5）项中“监狱”与“劳动改造机关”的表述重复。四是该条文中提到的“法令”这种规范性法律文件形式以及“免予起诉”这种处理方式已经取消。
第三、立法体例不够科学。主要表现在三个方面：一是检察职权相关规定的位置不妥当。现行检察院组织法没有专章规定检察机关职权，而是将其规定在总则之中。检察院组织法“总则”中规定的内容包括检察机关的性质、组织体系、检察院的人员构成、检察机关的任务、检察机关的职权、工作原则、领导体制等内容，总则部分显得内容十分庞杂。二是章节之间的关系不清晰。检察院组织法没有专章规定“人民检察院的职权”，却以专门一章（第二章）规定“人民检察院行使职权的程序”，与前一章“总则”之间的逻辑关系不够清晰。三是是否有必要规定“人民检察院行使职权的程序”存在较大争议。“程序”究竟是不是组织法应该规范的内容？同为人民代表大会产生的国家机构，人民政府组织法、人民法院组织法中就未规定“人民政府行使职权的程序”、“人民法院行使职权的程序”。
二、检察职权的应有内容
在我国当前法制体系中，关于检察机关职权的规定比较丰富，涉及到宪法、法律、行政法规甚至规章等不同层次，有关规定散见于宪法、国家法、诉讼法、行政法等不同法律部门。根据笔者的梳理，检察职权谱系呈现出以宪法为统领、以检察院组织法为基础、以诉讼法为主体、以其他法律法规和司法改革文件为补充的格局。[3]笔者认为，在研究修改检察院组织法时，对检察职权的规定应当综合考虑以下四种情况：
第一、“特种案件检察权”应当保留，但内容应适当调整，使检察职权体系更加科学合理。现行检察院组织法规定的“特种案件检察权”在司法实践中的运用十分罕有，一般认为这一职权仅仅在1980年运用过一次。[4]尽管“特种案件检察权”很少运用，但这一职权仍然有必要在检察院组织法中予以保留规定。原因是，检察职权体系需要一条统率性的条文表述。1979年制定检察院组织法时，突出检察机关打击刑事犯罪、维护国家安全的职责角色可以理解，但在今天就不合适了。我国检察机关的性质是法律监督机关，法律监督的基本任务和要求是维护宪法、法律的统一正确实施。因此，建议将“特种案件检察权”表述为：“对严重破坏宪法统一实施以及其他严重破坏法律统一实施的犯罪案件，行使检察权”。只有这样表述，才能凸显检察机关作为法律监督机关的性质和基本任务，使检察职权体系更加科学合理。
第二、已经成熟运用的检察职权，在组织法中进行科学表述。这种情况的检察职权大多已经入法（主要见于三大诉讼法），是检察机关当前主要业务工作的法律依据。对这类检察职权的表述应当依据法律规定进行，但应当科学、合理地进行归纳、提炼，不必照搬诉讼法的条文表述。这种情况的检察职权包括四类：一是参与及监督刑事诉讼方面的职权。按照诉讼法理和立法传统，检察机关在刑事诉讼中的侦查、批准逮捕、提起公诉等主要职权可以单独表述，[5]但刑事诉讼监督职权可以合并表述，不必逐项列举立案监督、审判监督、刑罚执行监督等程序，更不必一一提到2012年刑事诉讼法修改新增加的对指定居所监视居住、死刑复核、强制医疗等具体环节的监督（具体表述建议见本文第四部分）。二是民事、行政诉讼监督方面的职权。与全程参与刑事诉讼不同，检察机关在民事、行政诉讼中的角色主要是事后的监督，事前、事中基本上不参与、不介入。虽然2012年民事诉讼法修改将检察机关监督范围从“民事审判”扩大到“民事诉讼”（增加了对民事执行活动的监督），监督对象增加了调解书等种类，但仍然用“诉讼监督”就足以概括。行政诉讼法目前正在修订过程中，检察机关的角色与在民事诉讼中十分相似，也可以用“诉讼监督”概括表述。三是预防职务犯罪方面的职权。检察机关预防犯罪方面的职能，源于1991年七届全国人大常委会通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》。目前，预防职务犯罪在检察机关业务格局中已经提高到与查办职务犯罪并重的高度，但如此重要的职能在现行组织法中却没有提到，不能不说是一个大的缺憾。因此，修改组织法时应当写入预防职务犯罪方面的职权。四是司法解释方面的职权。从1981年全国人大常委会颁布《关于加强法律解释工作的决议》开始，最高人民检察院已经就“检察工作中具体应用法律、法令的问题”发布过许多司法解释，这一重要职权也应当写入组织法。
第三，对于近年来司法体制改革取得的成果，应当及时纳入组织法。这方面的检察职权主要是一些手段性、保障性的检察职权。例如，2010年最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查、建议更换办案人等方式进行监督；同年最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅联合下发了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》，规定人民检察院在办理法官涉嫌犯罪案件、抗诉案件、申诉案件过程中，可以调阅人民法院诉讼卷宗。现在，有必要把这些改革的成果上升为法律，写入检察院组织法中，这些是保障检察机关发挥法律监督职能的必不可少的措施。另外，修订后的民事诉讼法已经赋予检察机关在履行法律监督职责时提出检察建议的职权，2012年修改的刑事诉讼法已赋予检察机关技术侦查权。为了组织法中检察职权体系的完整，这些已经入法的手段性职权也应当纳入组织法中。
第四，一些符合法理的“前瞻性职权”，也应当写入组织法，对检察机关法律监督职能的健康发展奠定基础。检察院组织法是宪法相关规定的具体化，为检察机关履行职责、为单行法律授予检察机关职权提供指引，组织法关于检察职权、检察措施的配置应当着眼于必要性，而不必拘泥于是否立马可以做到。[6]因此，除了检察机关目前正在行使的职权，其他目前尚未行使的或者尚无相对成熟的制度设计的职权也要予以纳入，不应该将这部分职权继续遗忘在检察机关的职权体系之外。这种情况的检察职权包括四类：一是检察机关参与规范性法律文件合宪性、合法性审查的职权。根据2000年颁布的《立法法》第90条第1款，最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。根据2006年颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第32条第1款，最高人民检察院认为最高人民法院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。另外，根据国务院颁布的《规章制定程序条例》第35条、《法规规章备案条例》第9条的规定，检察机关可以参与对行政规章的合宪性、合法性的监督。这几项职权，对于检察机关宪法地位的落实、法律监督职能体系的形成具有重要意义。[7]虽然目前检察机关尚未开展这方面的业务工作，但应当将相关内容写入组织法。二是检察机关对行政执法行为进行监督的职权。目前，检察机关对行政执法行为进行监督的范围十分狭窄，仅限于对看守、监管机关的监管活动以及行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的工作等少数事项。但现实中，行政执法行为违法违规、侵犯人权的情况还比较严重，检察机关的法律监督角色不应该一直缺位。在监督行政执法行为方面，我国《人民警察法》第42条、《治安管理处罚法》第114条等法律条文已有初步规定。在修改检察院组织法时，应当争取把检察机关对行政执法行为的监督职权纳入，至少应当明确检察机关有权对行政处罚、行政强制这两类最容易侵犯公民基本人权的行政行为进行监督。[8]三是检察机关提起民事公诉、行政公诉的职权。公诉也是检察机关基本的手段性职权。对于一般的违法行为，检察机关可以用提出检察建议的方式进行监督，但对于严重的违法行为，提起公诉才是适当的监督方式。目前，检察机关的检察建议职能已经基本配置完成，即在刑事、民事、行政领域一般而言都可以适用检察建议这种方式进行监督，但公诉职能仍然仅局限于刑事领域。2012年民事诉讼法修改，该法第55条已经为检察机关将来提起民事公诉留下了可能性。[9]对于行政公诉，学术界的主流看法也是建议法律予以规定。[10]因此，这两项职权也应当写入检察院组织法。四是检察长列席权。检察长列席有关会议是保障检察机关履行法律监督职能的知情权必不可少的措施。目前，检察长列席人民法院审判委员会已经在《人民法院组织法》第11条作出规定，检察长列席人民代表大会会议已经在《全国人民代表大会组织法》第8条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第17条作出规定。修改检察院组织法时，应当将检察长有权列席同级人民代表大会常务委员会会议、[11]同级人民政府全体会议、常务会议写进法律。否则，检察机关对地方性法规、规章合宪性、合法性的监督将难以开展。
三、检察职权的立法技术
在对检察职权进行规定的立法技术方面，以下两点需要考虑：
第一，应当专章规定检察职权。组织职权是组织法“三大要素”之一，[12]应当科学归纳、合理表述、单独规定，不应混杂规定于“总则”之中。与主要承担公诉及法律咨询职能的英美法系国家检察机关不同，我国检察机关承担法律监督职能，较之英美法系国家职权宽泛得多。考察世界各国立法例，凡是检察机关承担法律监督职能的国家，其检察院组织法大多都用单独一章甚至几章，系统地规定检察机关的职权。如前苏联《检察院法》第三章为“检察长的监督”；《俄罗斯联邦检察院组织法》第三编为“检察监督”（该编又细分为“执法监督”、“对人与公民的权利与自由恪守情况的监督”、“对侦讯、预侦、预审机关执法状况的监督”等4章），第四编为“检察长参与法庭的案件审理”；[13]《罗马尼亚检察院组织和工作法》第二章为“检察院职权”；《保加利亚检察院组织法》第三章到第六章分别为“一般监督”、“对预审机关执法的领导和监督”、“参加法院和其他立法机关对案件的审理及其权限”、“监督判决的执行情况和实行处罚、采取其他强制性措施以及监听的执法情况”。[14]1992年颁布的《越南社会主义共和国检察院组织法》，其第二章到第六章分别规定了“对政府各部委及其它同级机关、地方政权机关、经济组织、社会团体、人民武装部队和公民执行法律情况的检察工作”、“检察调查工作” 、“检察审判工作”、“检察执行工作”、“对监禁和改造活动的检察工作”等。[15]这一特点最为鲜明的是1993年蒙古国大呼拉尔（国会）通过的《检察机关法》，在其第二章“检察机关的职权”中，除了用一个条文规定了检察机关的基本职权外，还用10个条文分别规定了“对立案活动实行监督”、“对侦查活动实行监督”、“对执行活动实行监督”、“出席审判会议”、“总检察长的职权”、“与大呼拉尔的磋商”、“与总统的磋商”、“与政府的磋商”、“向宪法法院提交提议”、“向最高法院移送”，对检察职权的规定十分系统和完整。[16]修改检察院组织法时，这一特点应当借鉴，用专章对检察职权进行规定。
第二，应取消“人民检察院行使职权的程序”一章。现行检察院组织法中规定了行使检察职权的程序，这是检察院组织法与法院组织法的重大差异之一。但对于是否应当作如此规定，存在着不同的看法。一种观点认为，程序不是组织法的调整对象，建议取消现行组织法中“人民检察院行使职权的程序”一章及相关内容。理由是，1979年组织法之所以设专章对程序问题作出规定，是由于当时程序法不健全，组织法在一定程度上发挥了程序法的作用。随着法制完善，特别是1996年修订刑事诉讼法后，组织法中的程序规定大多已被新法所取代，有的不再适用。即使与现行诉讼法一致的内容，组织法规定了也属于重复。另一种观点认为，组织法并不排斥程序问题，检察机关行使职权的程序涉及与其他机关关系、履行法律监督职能的一般监督程序，应当是组织法的调整对象。如果组织法只规定检察机关职权，不规定怎么行使，等于是空的。虽然程序问题应当主要在诉讼法中予以规定，但涉及一般的监督程序和监督手段，诉讼法难以规定或不能规定的监督手段和监督程序，有必要在组织法中作基本规定。[17]笔者认为，检察院组织法是关于国家机构的法律，在性质上属于宪法性法律，并非检察机关执法办案的直接依据。组织法中规定的检察职权的实现，要通过相关法律规定行使职权的具体步骤、方式、时限等内容来予以落实和保障，但这些细节性内容不宜在组织法中进行规定。现行检察院组织法第二章的内容，属于程序问题的部分基本上在三大诉讼法中已经有了更加完善的规定。另外一些内容是监督手段和监督措施，如第13条、第19条中关于检察机关可以“纠正违法”的规定。此类性质的内容，属于检察机关职权范畴，可以从职权的角度作出规定。例如，针对检察机关在履行监督职责过程中遇到的缺乏有效监督措施、调卷难、知情渠道不畅等问题，规定检察机关调阅案卷和执法材料、列席同级有关机关会议、进行技术侦查等内容，都有必要在检察院组织法中得到体现。不过，这些内容按条文性质应放在“检察职权”一章中，故修订组织法时没有必要保留“人民检察院行使职权的程序”一章。
四、检察职权的具体表述建议
基于前文的分析，建议修改检察院组织法时设置“人民检察院的职权”一章，对检察机关的功能性职权和手段性职权进行系统规定。具体内容可以考虑由以下8个条文组成：
1. 人民检察院的基本职权
人民检察院行使下列职权：
（1）对严重破坏宪法统一实施以及其他严重破坏法律统一实施的犯罪案件，行使检察权；
（2）对于行政法规、地方性法规、规章、自治条例、单行条例以及行政机关发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令的合宪性、合法性，实行法律监督；
（3）对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动，实行法律监督；
（4）对于法律规定由人民检察院立案管辖的刑事案件，进行侦查；
（5）对于侦查机关适用限制人身自由的刑事强制措施是否合法，实行法律监督；对于逮捕申请进行审查，决定是否批准；
（6）对于限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法，实行法律监督；
（7）对于自诉案件以外的刑事案件提起公诉；
（8）对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件提起公诉；
（9）预防职务犯罪；
（10）法律规定的其他职权。
2. 检察解释权
最高人民检察院对检察工作中具体应用法律的问题进行解释。
3. 对规范性文件的审查建议权
最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。
最高人民检察院认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同宪法、法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出进行审查的建议。
4. 对司法解释的审查建议权
最高人民检察院认为最高人民法院在具体应用法律问题的解释与宪法、法律不一致或者相抵触，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。
5. 调阅案卷材料权
人民检察院在履行法律监督职责过程中，为了查明案件情况或者调查核实违法犯罪行为，可以调阅人民法院、行政执法机关或者其他机关、单位的案卷和其他材料，人民法院、行政执法机关或者其他机关、单位应当予以配合。
6. 检察建议权
人民检察院在履行法律监督职责过程中，发现人民法院、行政执法机关或者其他机关、单位存在职务犯罪隐患或者发现违法情形的，可以向该机关、单位发出检察建议，有关机关、单位应当及时反馈处理情况。
7. 技术侦查权
人民检察院在立案后，对于重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。
人民检察院追捕被通缉或者批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人，经过批准，可以采取追捕所必需的技术侦查措施。
8. 检察长列席权
人民检察院检察长可以列席同级人民代表大会及其常务委员会会议、同级人民政府全体会议及常务会议。
当检察长因故不能列席上列会议时，可以委托副检察长列席。
【注释】
[1] 1983年修订人民检察院组织法，只对该法第2条、第20条、第22条、第23条四个条文进行了局部修改。参见《关于修改＜中华人民共和国人民检察院组织法＞的决定》（1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。
[2] 孙谦主编：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第224页。
[3] 王玄玮：《中国检察权转型问题研究》，法律出版社2013年版，第34-41页。
[4] “最高人民检察院特别检察厅对林彪、江青反革命集团案的检察起诉，是检察机关执行<人民检察院组织法>第五条第一项规定的检察职权的一次重要实践……”。参见王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第50页。
[5] 如《刑事诉讼法》第3条规定，检察机关负责“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉”，本条中检察机关侦查、批捕、公诉等职权单独列出，但用“检察”一词涵盖了其他诉讼监督职权。又如《检察官法》第3条规定的检察官的职责，也是将侦查、公诉单独列出，与“法律监督工作”并列。
[6] 参见张步洪：《检察院组织法修改的基本问题与主要观点评介》，《国家检察官学院学报》2011年第6期。
[7] 参见王玄玮：《违宪检察论——检察机关启动违宪审查程序的初步探讨》，《政治与法律》2009年第4期。
[8] 参见王玄玮：《论检察权对行政权的法律监督》，《国家检察官学院学报》2011年第3期。
[9] 《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。由于我国《刑事诉讼法》第77条第2款规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。因此有初步依据认为，检察机关可以属于民事诉讼法所说“法律规定的机关”之列。随着法治实践的发展，今后还可能出现更加明确的检察机关参与公益诉讼的立法规定。
[10] “在我国建立行政公诉制度，由检察机关行使行政公诉功能，已经是一股不可逆的历史潮流。立法机关应当适时地修订行政诉讼法，明确规定检察机关行使行政公诉的功能”。见韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2007年版，第285页。
[11] 在实践中，检察长列席同级人民代表大会常务委员会会议已经形成一种政治惯例。
[12] 组织法是指“规定国家机关的组织原则、职权范围与活动原则的法律”。参见曹建明、何勤华：《大辞海·法学卷》，上海辞书出版社2003年版，第4页。
[13] 参见赵路译：《俄罗斯联邦检察院组织法》，《中国刑事法杂志》2010年第5期。
[14] 参见陈健民：《检察院组织法比较研究》，中国检察出版社1999年版，第91-92页。
[15] 参见米良、梁斌：《越南缅甸老挝现行法律选编》，云南人民出版社1993年版。
[16] 参见薛伟宏：《中外检察法律研究》，中国检察出版社2013年版，第242-243页。
