文章推荐 | 李晓楠：《生成式人工智能服务管理暂行办法》的涉外视角
作者 | 李晓楠，郑州大学法学院助理教授
法学博士，硕士生导师，北大法律信息网签约作者
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数字时代背景下，国与国之间的竞争已经从传统的硬实力比拼扩张至软实力较量，大数据、人工智能等新兴科技领域的规则构建已经成为大国博弈的重要领域。欧盟委员会《塑造欧洲数字未来》战略规划就指出，欧盟大力促进欧洲的数字化转型，并通过《数据法》《人工智能法》等系列立法保障欧盟价值观的实现。美国则利用人工智能产业的先发和集聚优势，在对本国企业包容性监管的同时又积极利用经济制裁、国家安全审查等措施打压、抑制他国高科技企业的国际化发展。中国高度关注人工智能的国际竞争，于2023年7月13日出台了《生成式人工智能服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并从参与国际合作、境外服务监管、境外投资规制三个方面提供了生成式人工智能服务治理的涉外视角，构成了中国人工智能软实力竞争的重要部分。
一、生成式人工智能服务的国际化特征需要中国积极参与国际合作
从生成式人工智能服务的运行逻辑看，其对数据、算力、算法都有高标准的需求，服务提供商往往聚集在产业基础设施完备、人才资源相对丰富的部分国家和地区，并且由于网络信息服务的网络效应，造成了“强者愈强”的格局；从生成式人工智能服务的内容看，文本、图片、音频、视频等人工智能生成物可以通过数据流的方式便捷的实现跨国交付和转移。上述特征导致了生成式人工智能服务的寡头垄断，服务的国际化趋势较为明显。以ChatGPT为例，其作为生成式人工智能服务的典型即是由位于美国的OpenAI公司开发运营，并向全球90多个国家和地区提供服务，可以说是全球性的生成式人工智能服务平台。中国以百度为代表的互联网公司也在加紧大语言模型“文心一言”的开发，并对标ChatGPT以力求在国际化竞争中取得比较优势。
基于生成式人工智能服务的国际化特征，《暂行办法》第6条规定，“鼓励生成式人工智能算法、框架、芯片及配套软件平台等基础技术的自主创新，平等互利开展国际交流与合作，参与生成式人工智能相关国际规则制定”，明确中国通过国际合作提升行业规则主导能力和国际话语权的积极态度。从行业发展上看，既要坚持掌握核心技术，夯实技术根基，又要善于通过技术贸易、投资并购、业务合作等方式不断提升中国生成式人工智能服务行业的国际竞争力，避免“卡脖子”和国际企业寡头的不正当竞争；从国际话语体系构建上，既可能通过非官方的行业国际组织为载体，依托企业、非正式会议等提出中国的生成式人工智能管理标准，又可以通过联合国等官方国际组织阐明中国立场，提交中国方案，争取对发展中国家和世界大多数国家有利的国际规则，防止基于“规则”的国际霸权。
二、境外提供的生成式人工智能服务必须符合中国法律要求
从实践上看，生成式人工智能服务在智力创造、学习研究、生产生活等多个方面给人类生活和社会发展带来了颠覆性的改变，极大的便利了人类生活，提升了社会生产效率。生成式人工智能服务通过“一问一答”的方式丰富了人类获得知识的方式，使知识的获取不再受地域、专业、时间、文化等的限制。此外，有人已经开始利用ChatGPT编写计算机代码，制作PPT，撰写学术论文等，把人类从基础性的脑力劳动中解放出来。但同时生成式人工智能存在知识产权侵权，个人隐私泄漏，损害国家安全和公共利益的可能，需要通过有效监管及时介入和矫正。针对境外服务提供商，更是要充分考虑生成式人工智能服务的“不可知性”、跨境属性与风险特点进行有针对性的管控，有效应对境外服务提供商的法律规避行为。以Meta公司为例，其就被俄罗斯指控在“俄乌战争”期间利用虚假信息、舆论引导和信息控制等行为煽动对俄罗斯的仇恨，同时被欧盟指控将数以亿计的用户个人信息非法泄漏给美国，造成严重的安全风险。生成式人工智能服务尽管与Meta的社交媒体服务存在类型差别，但其互联网信息服务的共性特征以及智能化、全球化、寡头化的特征将进一步放大其可能的国际风险。
基于此，《暂行办法》第20条就规定，“对来源于中华人民共和国境外向境内提供生成式人工智能服务不符合法律、行政法规和本办法规定的，国家网信部门应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施予以处置”。本规定从完善法律法规、强化监管科技的应用两个方面给出了应对境外生成式人工智能服务风险的制度安排，目的是为了保证境外服务提供商切实遵守中国的规则制度，保护中国的安全利益。对于前者来说，又需要从以下几个方面完善：一是完善境外服务准入制度。针对不同风险类别的生成式人工智能服务设定差异化的准入条件，对可能损害国家安全利益的禁止准入，对可能损害公共利益、境内用户权益、扰乱市场正常竞争秩序的限制准入，并将公司治理完备程度、风险应对能力、技术实力、信用状况纳入准入的前置性要求。二是完善持续监管制度。除了模型优化、信息披露和报告、数据安全、个人信息保护等普遍要求外，还应重点根据境外服务的特点，在规则域外效力、反法律规避制度建设等方面着力，保证国内规则对域外服务提供商的效力。对于后者来说，要强化监管科技的采纳和应用，通过快速、精准的风险识别与预判式的监管尽早实现风险预防和处置，在安全风险出现时，通过流量控制和网络限制等方式最大程度的降低安全损害。当然，监管科技或其他必要措施的采纳可能离不开国家统一监管平台的建设、境外服务提供商的接入以及监管措施的制度授权和法治化建设等体系化安排。
三、境外投资国内生成式人工智能服务必须符合中国利益
单纯从技术角度来看，生成式人工智能服务技术含量高，在软件层面涉及计算机科学、数学等专业知识包括人工智能、机器学习、自然语言处理等，在硬件层面涉及到高性能芯片（CPU、GPU）、存储设备、网络连接设备等，故从国家发展的角度看，境外机构对中国生成式人工智能服务产业的投资应当被鼓励和支持。但从投资效果上看，境外投资国内生成式人工智能服务有可能损害国家安全、社会公共利益与用户权益，如可能通过投资行为非法获取中国的重要数据信息包括个人敏感信息、非法要求技术转移或限制利用、破坏国内公平竞争环境、变相突破外商投资限制等。美国就多次以国家安全利益为由禁止外资背景的投资基金收购美国芯片制造企业，甚至还通过《芯片法案》限制美国企业对中国高科技企业的投资。为此，中国必须以自身利益为基础，构建起平等互惠的境外投资秩序。
在此背景下，《暂行办法》第23条规定，“外商投资生成式人工智能服务，应当符合外商投资相关法律、行政法规的规定”，构成了中国管理生成式人工智能服务境外投资的基本遵循。但在具体落实上还应从以下两个方面进行：一是切实落实外商投资准入特别管理措施（负面清单）制度。对中国原则性禁止外资投资的行业如互联网新闻信息服务、互联网公众发布信息服务、网络出版服务等，要防止外资变相突破。将国家安全审查贯穿外资管理的事前、事中和事后各个环节，保持外资管理措施的稳定性和灵活性；二是平等对待内外资，加强规则引导。中国应充分重视外资在资金支持、人才培养、技术发展等方面的作用，一方面在监管上坚持内外一致，通过法治化营商环境的构建保障外资的合法权益，另一方面在政策支持上可以通过税收优惠、投资便利化等吸引外资进入中国生成式人工智能服务产业的薄弱环节，促进中国人工智能产业的全面发展。
总之，人工智能已经成为国际竞争的新赛道，积极参与国际合作、强化境外服务和外资管理已经成为生成式人工智能服务管理绕不开的话题。《暂行办法》勾勒的生成式人工智能服务涉外管理方案为中国维护自身合法权益，促进人工智能产业发展奠定了规则基础，构成了中国参与国际软实力竞争的关键一环。
来源于北大法律信息网 ，作者李晓楠
